Opinia SSP Iustitia o projekcie z 16 kwietnia 2024 r. (nr UC35)
„Ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych”
Uwagi wprowadzające
Przedmiotem opiniowanego projektu ustawy jest częściowa zmiana regulacji tzw. delegacji orzeczniczych w sądach powszechnych oraz sądach wojskowych. Projekt wprowadza dodatkowe przesłanki dopuszczalności delegowania sędziego, określa niektóre elementy postępowania prowadzonego w tym przedmiocie oraz reguluje zasady przyznawania dodatków do wynagrodzenia z tytułu delegowania. Projektodawca wskazuje, że ustawa zmierza do wykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawach połączonych od C‑748/19 do C‑754/19 (dalej jako: „wyrok TSUE z 16 listopada 2021 r.”). Wykonanie to jest jednak niekompletne, ponieważ projektowane rozwiązania nie różnicują podstaw delegowania na czas określony i nieokreślony, nie regulują w sposób bezpośredni przesłanek odwołania sędziego z delegacji ani nie wprowadzają sądowej kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości podejmowanych w tym przedmiocie. Dalsze wątpliwości nasuwa brak szczegółowego uregulowania trybu delegowania sędziego do pełnienia czynności w innym sądzie, a w szczególności pominięcie udziału w tym postępowaniu samorządu sędziowskiego oraz organów sądów, co pozwoliłoby na większą transparentność i kontrolę stosowania przesłanek udzielenia delegacji. W projekcie nie podjęto także istotnej z perspektywy sprawności wymiaru sprawiedliwości kwestii zakończenia spraw przez sędziów delegowanych oraz odwołanych z delegacji. Z kolei przepisy dotyczące wynagrodzeń sędziów delegowanych budzą zastrzeżenia pod względem zgodności z zasadą równego traktowania i zakazem dyskryminacji. Projektowana ustawa zatrzymuje się zatem na początku drogi mającej prowadzić do reformy obecnych regulacji dotyczących tzw. delegacji orzeczniczych i nie usuwa wątpliwości, które wywołuje ta instytucja. Docelowo konieczne jest gruntowne przeobrażenie obecnego modelu delegacji orzeczniczych. Nawet jednak przy wąsko określonym przez projektodawcę celu opiniowanej ustawy, uzasadniona jest głębsza niż przyjęta w projekcie ingerencja w obowiązujące przepisy.
Przesłanki i tryb delegowania sędziego
Delegowanie sędziów przez Ministra Sprawiedliwości sprowadza się do powierzenia sędziemu obowiązków orzeczniczych w innym sądzie niż wskazany w akcie powołania, stanowiąc tym samym istotny wyjątek od zasady, że stanowisko sędziowskie w konkretnym sądzie określane jest w sposób wiążący w prezydenckim akcie powołania, który nie może zostać wydany bez uprzedniego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa. Delegacja sędziego jest uregulowana przede wszystkim w art. 77 p.u.s.p. ustawy z dnia 27 lipca 2021 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 334; dalej jako: „p.u.s.p.). Przepis ten w § pkt 1 przewiduje w szczególności możliwość delegowania sędziego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie równorzędnym lub niższym, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach także w sądzie wyższym. Delegacja może nastąpić na czas określony, nie dłuższy niż 2 lata, albo na czas nieokreślony.
Projekt w § 3c i § 3d dodawanych do art. 77 p.u.s.p. określa okoliczności uzasadniające delegowanie sędziego do pełnienia czynności w innym sądzie oraz precyzuje kryteria, które powinien spełniać sędzia kandydujący do uzyskania delegacji. W zakresie tych kryteriów projekt w żaden sposób nie rozgranicza przypadków, w których delegowanie ma nastąpić na czas określony (nie dłuższy niż 2 lata) albo na czas nieokreślony, którego to unormowanie nie jest zmieniane w projekcie wobec braku ingerencji w brzmienie art. 77 § 1 in fine. W związku z tym w świetle proponowanych przepisów Minister Sprawiedliwości zachowuje w pełni uznaniowe prawo do określenia, czy delegacja będzie miała charakter czasowy, czy też nie będzie ograniczona w czasie, a także w zakresie podejmowania decyzji o przedłużeniu okresu trwania delegacji albo przekształceniu jej w delegację na czas nieokreślony. Terminowy albo bezterminowy charakter delegacji jest istotnym elementem statusu sędziego pełniącego obowiązki poza sądem będącym stałym miejscem służbowym. Brak wprowadzenia przepisów regulujących w tym zakresie zasady delegowania sędziów narusza standard prawa unijnego, które jak wyjaśnił TSUE w wyroku z 16 listopada 2021 r. (pkt 67) ze względu na gwarancje niezawisłości i bezstronności wymaga „istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków”, a także – co w tym miejscu kluczowe – okresu trwania ich kadencji.
Projekt nie wprowadza także odrębnej regulacji w zakresie trybu postępowania mającego na celu wyłonienie sędziego, który zostanie delegowany do pełnienia czynności w innym sądzie. W obecnym modelu Minister Sprawiedliwości z urzędu wszczyna to postępowanie i po uzyskaniu zgody zainteresowanego sędziego wydaje decyzję w przedmiocie delegacji. Projekt w żaden sposób nie zmienia tego trybu, a jedynie ogranicza się do wprowadzenia zmiany, na mocy której Minister Sprawiedliwości będzie obowiązany do ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej o każdym dokonanym przez niego delegowaniu sędziego (projektowany art. 77 § 4a p.u.s.p.). Sprawia to, że przebieg postępowania poprzedzającego udzielenie delegacji nadal pozostanie całkowicie nietransparentny od momentu powzięcia zamiaru delegowania sędziego, przez etap zgłaszania się kandydatów zainteresowanych oddelegowaniem, po moment decydowania o wyborze kandydata, przy uwzględnieniu kryteriów określonych przez projekt. Podkreślenia wymaga, że w obecnym stanie prawnym postępowanie to nie tylko nie jest prowadzone publicznie, co uniemożliwia poddanie jego wyników społecznej kontroli, lecz jawność tego postępowania jest również wyłączona względem samych sędziów oraz organów sądu, w którym orzeka delegowany sędzia oraz w którym ma pełnić obowiązki po uzyskaniu delegacji. W związku z tym projekt nie realizuje zakładanego celu, jakim jest zagwarantowanie przejrzystości procesów związanych z delegacjami i wewnętrznymi działaniami podejmowanymi przez Ministra Sprawiedliwości.
Zapewnienie rzetelnego przebiegu postępowania w przedmiocie delegowania sędziego wymaga ustanowienia w tym zakresie odrębnych przepisów, które powinny co najmniej regulować sposób wszczęcia tego postępowania i podania tego faktu do publicznej wiadomości, a także określać tryb zgłaszania się do postępowania sędziów zainteresowanych delegowaniem do pełnienia czynności w innym sądzie. Mimo, że projekt próbuje wprowadzić szczegółowe kryteria delegowania sędziego, to jednak ich ocenę pozostawia niczym nieskrępowanej dyskrecjonalności Ministra Sprawiedliwości, nie wprowadzając nawet w ograniczonym zakresie wymagania konsultacji decyzji o delegowaniu sędziego z podmiotami, na które bądź ta decyzja wpływa bądź też są odpowiednio predystynowane do oceny przesłanek delegowania sędziego. Projektowana ustawa nakazuje Ministrowi Sprawiedliwości – przy podejmowaniu decyzji o delegacji – kierować się stanem kadrowym danego sądu i opanowaniem wpływu, zaś – przy wyborze sędziego delegowanego indywidualnymi cechami sędziego, w tym jego doświadczeniem przy rozpoznawaniu spraw określonego zakresu, oraz wpływem jego delegowania na pracę sądu, w którym ma miejsce służbowe. Pozostawienie oceny tych przesłanek wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości, a więc w istocie urzędowi obsługującemu pracę ministra, trudno uznać za rozwiązanie prawidłowe, gdyż pomija ono rzeczywistych interesariuszy – samorząd sędziowski oraz organy sądu, do którego ma nastąpić delegacja, oraz tego sądu, w którym sędzia delegowany ma miejsce służbowe. Co więcej, projekt nie próbuje stworzyć Ministrowi Sprawiedliwości możliwości zasięgnięcia opinii środowiska sędziowskiego, które na co dzień może obserwować, jakie doświadczenie w rozpoznaniu spraw ma sędzia delegowany oraz jaką postawę służbową prezentuje i jaką cieszy się opinią. Z tych przyczyn konieczne jest uzupełnienie projektowanych rozwiązań o mechanizm umożliwiający zaopiniowanie kandydatów do delegowania do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie przez samorząd sędziowski lub organy sądu.
Przesłanki i tryb odwołania delegacji
De lege lata sędzia może zostać odwołany z delegacji orzeczniczej w każdym czasie bez zachowania jakiegokolwiek okresu uprzedzenia, a decyzja Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu sędziego z delegacji nie podlega kontroli. Projektowana ustawa nie odstępuje od tych rozwiązań, co należy zaopiniować w sposób zdecydowanie krytyczny.
W uzasadnieniu projektu podniesiono, że Minister Sprawiedliwości będzie obowiązany uzasadnić decyzję o odwołaniu sędziego z delegowania „w szczególności poprzez odwołanie się, a contrario, albo do przesłanek uzasadniających delegowanie do konkretnego sądu (na przykład ustanie potrzeby wzmocnienia kadrowego danego sądu) albo sędziego z danego sądu (na przykład zmiana warunków w sądzie będącym miejscem służbowym delegowanego sędziego i znaczące pogorszenie się stopnia opanowania spraw w tym sądzie), ewentualnie zaś, w szczególnych przypadkach, poprzez wykazanie braku efektywności delegowania konkretnego sędziego, o ile okaże się, że jakość jego pracy w nowym miejscu pełnienia służby nie służy zrealizowaniu celów delegowania”. Objaśnienie to nie koresponduje jednak z treścią projektu, który nie wprowadza przepisów określających podstawy podjęcia decyzji o odwołaniu sędziego z delegacji. W związku z tym projekt nie spełnia standardów wskazanych w wyroku TSUE z 16 listopada 2021 r. (pkt 67 i 80), w którym przyjęto, że dla zachowania gwarancji niezawisłości i bezstronności konieczne jest istnienie zasad także co do „powodów (…) wyłączenia lub odwołania” członków składu sądu, a prawo europejskie jest naruszone w sytuacji, gdy przepis „nie określa szczegółowych warunków regulujących odwołanie sędziego z delegowania”. W szczególności całkowicie sprzeczna z tymi standardami jest propozycja zawarta w uzasadnieniu, aby odwołanie mogło nastąpić z powodu „braku efektywności delegowania konkretnego sędziego” w sytuacji, gdy projekt nie zawiera przepisu ustanawiającego taką podstawę odwołania z delegacji.
Projekt nie ingeruje także w treść art. 77 § 4 p.u.s.p., który przewiduje możliwość odwołania sędziego wykonującego czynności w innym sądzie bez zachowania jakiegokolwiek okresu uprzedzenia. Jest to rozwiązanie całkowicie nieproporcjonalne, ponieważ żadne względy nie mogą przemawiać za natychmiastową zmianą miejsca wykonywania czynności sędziowskich. Ponadto takiego instrumentu nie da się pogodzić z zasadą niezależności sądów, mając na uwadze, że na jego podstawie Minister Sprawiedliwości może w każdym czasie odwołać sędziego z delegacji i tym samym zmienić miejsce wykonywania czynności przez sędziego, jak również zmodyfikować ich zakres. Stwarza to możliwość nadmiernego oddziaływania Ministra Sprawiedliwości na sędziego i działania sądu, a w związku z tym budzi uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności sądu na czynniki zewnętrzne oraz może wywoływać przekonanie, że sędzia w razie zagrożenia natychmiastowym odwołaniem z delegacji będzie podporządkowywał się Ministrowi Sprawiedliwości.
Wiążące się z tym zagrożenia narastają przez to, że projekt nie realizuje założonego celu, jakim ma być wykonanie wyroku TSUE z 16 listopada 2021 r., także na skutek odstąpienia od wprowadzenia możliwości zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu sędziego z delegacji. Trafnie dostrzegając wyrażoną w sentencji tego orzeczenia konieczność zapewnienia, aby – z jednej strony – kryteria dokonywania przez Ministra Sprawiedliwości delegacji były publicznie znane oraz – z drugiej strony – decyzja o odwołaniu z delegacji zawierała uzasadnienie, projekt pomija podkreśloną przez Trybunał Sprawiedliwości potrzebę istnienia sądowej kontroli decyzji o odwołaniu sędziego z delegacji. Uzasadnia to przytoczenie w całości relewantnego fragmentu wyroku TSUE z 16 listopada 2021 r. I tak, Trybunał w punkcie 83 stwierdził, że „[…] ponieważ odwołanie sędziego z delegowania bez jego zgody może spowodować dla niego skutki analogiczne do tych, z którymi wiążą się kary dyscyplinarne, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wymaga, aby system regulujący zastosowanie takiego środka był obwarowany wszelkimi gwarancjami koniecznymi do uniknięcia ryzyka wykorzystania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych, co zakłada w szczególności, że wspomniany środek powinien podlegać zaskarżeniu na drodze sądowej zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa zapisane w art. 47 i 48 karty praw podstawowych [podkreślenie własne]”. Przywołany fragment jednoznacznie wskazuje, że konieczność zapewnienia sądowej kontroli decyzji o odwołaniu sędziego z delegacji wynika z prawa Unii Europejskiej.
Na płaszczyźnie krajowej brak sądowej kontroli odwołania sędziego z delegacji oceniał krytycznie także Rzecznik Praw Obywatelskich, który już we wrześniu 2015 r. wskazywał niezgodność takiego rozwiązania z postanowieniami Konstytucji RP[1]. W swoich wystąpieniach Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie podkreślał, że art. 77 § 4 p.u.s.p. powoduje naruszenie prawa sędziego do sądu w zakresie, w jakim nie zapewnia środka zaskarżenia na decyzje Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu sędziego z delegacji. Postulat zmiany tej regulacji nie został jak dotąd podjęty, nie czyni też tego opiniowany projekt, co ocenić należy w sposób negatywny.
Możliwość odwołania sędziego z delegacji w każdym czasie bez zachowania jakiegokolwiek okresu uprzedzenia może – na co zwracano już uwagę w dyskursie publicznym[2] – wywołać tzw. efekt mrożący, czyli skłaniać niektórych z delegowanych sędziów do podejmowania takich orzeczeń, które nie będą wiązały się z ryzykiem skorzystania przez Ministra Sprawiedliwości z kompetencji do odwołania ich z delegacji. Taki mechanizm, gdy wziąć pod uwagę usytuowanie Ministra Sprawiedliwości w ramach władzy wykonawczej oraz fakt, że Minister Sprawiedliwości jest jednocześnie Prokuratorem Generalnym, trudno pogodzić z zasadą równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz niezależności i niezawisłości sędziów (art. 173 Konstytucji RP). Zapewnienie sądowej kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu z delegacji pozwoliłoby usunąć wątpliwości w tym zakresie.
W związku z powyższym celowe jest uzupełnienie projektowanej regulacji o wprowadzenie mechanizmu sądowej kontroli odwołania sędziego z delegacji tak, aby projektowana ustawa w pełni wykonywała wyrok TSUE z 6 listopada 2021 r. i realizowała postulaty zgłaszane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w ciągu ostatniej dekady, a w ten sposób zapewniała zgodność regulacji delegacji orzeczniczej ze standardem konstytucyjnym oraz unijnym.
Ponadto zasadnicze wątpliwości nasuwa podawanie do publicznej wiadomości przyczyn delegowania oraz odwołania sędziego z delegacji, gdy wziąć pod uwagę, że sędzia, którego ta decyzja dotyczy, nie ma możliwości ani odniesienia się do podanych przez Ministra Sprawiedliwości przyczyn ani ich weryfikacji na drodze sądowej. Dotyczy to zwłaszcza przypadków odwołania sędziego z delegacji, gdy wskazane przez Ministra Sprawiedliwości przyczyny będą miały charakter zindywidualizowany i odnosiły się do sędziego, nie zaś potrzeb wymiaru sprawiedliwości. Podanie do publicznej wiadomości takich przyczyn bez stworzenia możliwości zajęcia przez sędziego co do nich stanowiska, także publicznie, godzi w prawa zainteresowanego, w tym stwarza zagrożenie naruszenia jego dóbr osobistych. Taki mechanizm może też stać się instrumentem szykany, co sprawia, że z jego wprowadzeniem do systemu prawnego łączy się ryzyko niewspółmierne do celu tej regulacji. Zgadzając się z projektodawcą, że proces delegowania i odwoływania sędziów z delegacji powinna cechować transparentność, należy zaznaczyć, że cel ten można osiągnąć poddając decyzję Ministra Sprawiedliwości kontroli na drodze sądowej.
Zapewnienie kontynuacji rozpoznawania spraw w razie udzielenia oraz odwołania sędziego z delegacji
Zarówno delegowanie, jak i odwołanie sędziego z delegacji wpływa na rozpoznawanie spraw w dotychczasowym miejscu służbowym sędziego. Chociaż regułą jest, że delegowanie do innego sądu oraz zakończenie delegowania nie stanowią przeszkody do podejmowania czynności w sprawach przydzielonych aż do ich zakończenia (art. 47b § 4 p.u.s.p.), to o zwolnieniu sędziego z obowiązku rozpoznania tych spraw rozstrzyga kolegium sądu właściwego dla nowego miejsca służbowego lub miejsca delegowania (art. 47b § 5 p.u.s.p.). Powierzenie tej decyzji kolegium sądu, do którego sędzia jest delegowany, w niewystarczającym stopniu uwzględnia interes wymiaru sprawiedliwości w zakończeniu przez sędziego spraw, które zostały mu powierzone. Z perspektywy sądu, w którym sędzia ma podjąć czynności orzecznicze, zwolnienie sędziego z obowiązku kończenia spraw w innym sądzie, pozwala powierzyć mu orzekanie w nowym miejscu w pełnym zakresie. Dokonując zmian w regulacji instytucji delegacji orzeczniczej, należy zatem w większym stopniu zapewnić stronom postępowań gwarancję, że rozpoznawanie ich spraw nie ucierpi w razie delegowania sędziego lub odwołania go z delegacji. Celowe jest zatem wprowadzenie zmian w regulacji art. 47b § 4 i 5 p.u.s.p. w taki sposób, aby wzmocnić zasadę kończenia przez sędziego spraw rozpoczętych w dotychczasowym miejscu służbowym lub miejscu delegowania, w szczególności przez powierzenie decyzji o zwolnieniu sędziego z obowiązku rozpoznania części lub wszystkich spraw organom samorządu sędziowskiego sądu dotychczasowego miejsca służbowego w razie delegowania sędziego lub miejsca delegowania w razie odwołania sędziego z delegacji lub upływu okresu jej trwania.
Świadczenia należne sędziemu w związku z delegowaniem
W miejsce rozwiązania przewidzianego w art. 77 § 7 p.u.s.p., zgodnie z którym w razie delegowania sędziego do sądu równorzędnego, sędziemu przysługuje dodatek funkcyjny wizytatora sądu okręgowego, projekt proponuje, aby sędziemu delegowanemu do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie przysługiwał dodatek z tytułu delegowania, w wysokości 12,5% podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c, a po upływie sześciu miesięcy delegowania – w wysokości 25% tej podstawy. W przypadku delegowania sędziego do pełnienia obowiązków w sądzie wyższego rzędu proponowana zmiana jest w oczywisty sposób sprzeczna z zasadą równego traktowania i prawem do jednakowego wynagrodzenia za tę samą pracę. Sędzia delegowany do sądu wyższego rzędu co do zasady będzie obowiązany wykonywać te same czynności, co sędziowie orzekający w tym sądzie, a nie kiedy zakres jego obowiązków będzie szerszy z uwagi na konieczność zakończenia spraw rozpoznawanych w stałym miejscu służbowym. Stąd sędzia delegowany do sądu wyższego rzędu powinien mieć zagwarantowane prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej innym sędziom orzekającym w tym sądzie. Mimo proponowanych zmian projekt nie usuwa zatem skutków związanych z dyskryminacją sędziów delegowanych w zakresie wysokości należnego im wynagrodzenia. Niezrozumiałe jest również zróżnicowanie wysokości proponowanego dodatku z tytułu delegacji ze względu na czas jej trwania i jego obniżenie w okresie pierwszych 6 miesięcy delegacji. W tym okresie sędzia delegowany jest zmuszony do zwiększonego nakładu pracy w związku z konicznością zakończenia spraw rozpoznawanych w macierzystym sądzie. Nie ma żadnych podstaw do obniżania dodatku z tytułu delegacji w tym okresie, jak również odmiennego określania wysokości tego dodatku ze względu na czas delegowania.
Podsumowanie
Opiniowany projekt nie eliminuje wszystkich wad instytucji delegowania sędziego do pełnienia czynności w innym sądzie. W szczególności rozwiązania przyjęte w projekcie nie pozwalają na stwierdzenie, że instytucja ta w zaproponowanym kształcie będzie zgodna z prawem Unii Europejskiej w zakresie ustanawiającym gwarancje niezależności i bezstronności sędziów. Mimo proponowanych zmian, zasady delegowania oraz zasady odwołania z delegacji, a także jej ustania, mogą wywoływać u zainteresowanych stron, jak i u samych sędziów, poczucie, że sędzia w związku z oddelegowaniem powinien spełniać oczekiwania Ministra Sprawiedliwości. Jak wyjaśnił TSUE w wyroku z 16 listopada 2021 r. (pkt 82), może to wywoływać wrażenie, że sędziowie są „podporządkowani” Ministrowi Sprawiedliwości, w sposób niezgodny z zasadą nieusuwalności sędziów. Tego rodzaju rozwiązania w sposób bezpośredni naruszają także zasadę niezależności sądów powszechnych i zasadę odrębności tych sądów od innych władz, która została wyrażona w art. 173 Konstytucji RP.
[1] Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 25 września 2015 r. do Ministra Sprawiedliwości, VII.561.11.2014AJK.
[2] Por. Forum Obywatelskiego Rozwoju, Analiza z 1 czerwca 2021 r. – Zasady delegowania sędziów natychmiast do poprawy.
Logo – księga znaku 
