Warszawa, dnia 18-05-2023 r.
Opinia SSP „Iustitia” o projekcie ustawy o zmianie ustawy z 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy
Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy z 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022r., poz. 1277 ze zm.; dalej jako KW) przewiduje uchylenie § 2 w art. 230. Przepis ten stanowi, że jeżeli właściwa okręgowa komisja wyborcza nie uzyska wyników głosowania w obwodach głosowania za granicą albo na polskich statkach morskich w ciągu 24 godzin od zakończenia głosowania, głosowanie w tych obwodach uważa się za niebyłe.
Obowiązujące rozwiązanie nie jest nowe. Wprowadzone zostało do ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. poz. 467, z późn. zm.), a następnie do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1360, z późn. zm.) i powtórzone w obecnie obowiązujących przepisach Kodeksu wyborczego.
Punktem wyjścia dla oceny proponowanej nowelizacji ustawy powinna być analiza przepisów art. 31 ust. 3 oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat.
Jak podkreśla Piotr Tuleja w komentarzu do art. 62 Konstytucji (LEX/el.2021) prawa, o których mowa w art. 62, mają status samodzielnych praw podmiotowych, ale ich znaczenie należy dostrzegać również w kontekście szerszego prawa – do uczestniczenia w rządzeniu państwem, a naruszenie tych praw może być dochodzone na drodze sądowej, w szczególności w trybie protestu wyborczego do Sądu Najwyższego oraz skargi konstytucyjnej. Uprawnienie obywatela rodzi więc obowiązki po stronie organów państwowych. Obywatel ma prawo żądania od państwa tworzenia odpowiednich regulacji prawnych oraz efektywnego ich wykonywania. Ograniczenie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie – z zachowaniem zasady proporcjonalności.
Stanowisko takie wpisuje się w reguły prawa międzynarodowego. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977r., nr 38, poz. 167) stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwości, bez nieuzasadnionych ograniczeń do korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego w rzetelnych wyborach, przeprowadzanych okresowo, opartych na głosowaniu powszechnym, równym i tajnym, gwarantujących wyborcom swobodne wyrażenie woli. Art. 3 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wprowadza obowiązek do zorganizowania wyborów „w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”. Orzecznictwo ETPCz potwierdza szczególnie liczne obowiązki władz państwowych zapewnienia optymalnych warunków dla swobodnego realizowania prawa na jednakowych zasadach przez wszystkich uprawnionych . Komisja Wenecka w Kodeksie dobrej praktyki w sprawach wyborczych z 2003r. w rozdziale 3.2. podkreśla, że wyborca ma prawo do dokładnego ustalenia wyników głosowania (pkt 28). W praktyce okazuje się, że czas potrzebny na obliczenie głosów zależy od sprawności przewodniczącego lokalu wyborczego. Czas ten może różnić się znacznie, dlatego prawo lub regulaminy winny wyznaczyć prostą, wypróbowaną i przetestowaną procedurę obliczania głosów, która byłaby przedstawiona w materiałach szkoleniowych dla funkcjonariuszy lokali wyborczych (pkt 48). Podkreśla też wagę przekazywania wyników (pkt 50-51).
Z drugiej strony należy mieć w pamięci, że prawo europejskie nie zabrania wyłączenia od prawa wybierania tych obywateli, którzy zamieszkują za granicą . Jednak polski ustawodawca nie wprowadził w przypadku wyborów (poza samorządowymi ) zasady domicylu, zatem nie ma podstaw do różnicowania faktycznej możliwości realizowania prawa wyborczego dla przebywających w kraju i za granicą.
Zwrócić trzeba uwagę, że Konstytucja nadaje prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, a nie tylko udziału w wyborach. Pojęcie „prawo wybierania” wykracza więc poza pojęcie samego udziału w głosowaniu i musi pociągać za sobą takie rozwiązania legislacyjne, które zapewnią, że każdy oddany głos będzie mógł być uwzględniony przy obliczaniu końcowego wyniku wyborów.
Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa (art. 100 ust. 3 Konstytucji RP).
W tym kontekście przepis art. 230 § 3 KW budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zgodności z art. 62 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wywołuje on bowiem ten skutek, że ważny głos oddany w głosowaniu przez osobę posiadającą pełnię praw wyborczych może zostać uznany za niebyły. Można więc w konsekwencji stwierdzić, że omawiany przepis ogranicza możliwość sprawowania władzy Narodu przez udział w wyborach (art. 4 ust. 2 Konstytucji RP). Powodem takiej sytuacji jest tylko ta okoliczność, że utworzona na potrzeby wyborów struktura organów wyborczych nie dotrzymała ustawowego terminu przekazania wyników głosowania do okręgowej komisji wyborczej. W konsekwencji prawo wyborcze obywatela nie polega na faktycznym wybieraniu, ale zostaje ograniczone do samej możliwości oddania głosu. W ostatecznym rozliczeniu głos ten – i to tylko z uwagi na efekt działania organu wyborczego – nie zostanie policzony i pozostanie bez żadnego wpływu na ostateczny wynik wyborczy. Wydaje się oczywiste, że nie można uzależniać ważności i skuteczności głosu od takich okoliczności, które nie są zależne od samego obywatela. Wynikać one mogą z ograniczonej sprawności działania samych organów wyborczych, z decyzji administracji rządowej, ale też czasem z uwarunkowań i ograniczeń wynikających z prawa obcego a także specyficznej sytuacji politycznej w danym państwie, czego też nie można tracić z pola widzenia.
Jak wynika z danych podanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie raportu z obserwacji wyborów na Prezydenta RP z 2020 r. przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE – w wyborach prezydenckich w 2020r. liczba wyborców dopisanych do spisów wyborczych w obwodach znajdujących się za granicą była rekordowa. W drugiej turze tych wyborów na 30.268.460 wyborców 519.431 z nich stanowili wyborcy za granicą z 87 państw oraz 323 osoby na statkach morskich . Rzecznik podkreśla, że zagraniczne obwody głosowania są bardzo narażone na różnego rodzaju problemy organizacyjno-techniczne związane z przeprowadzeniem głosowania a przykładem są ostatnie wybory, które były przedmiotem licznych skarg obywateli do Rzecznika. Dotyczyły one także przebiegu głosowania osobiście w placówkach dyplomatycznych w dniu wyborów. Sam Rzecznik zwrócił się do marszałków Sejmu i Senatu o rozważenie konieczności zmiany przepisów Kodeksu wyborczego w celu usunięcia ograniczenia czasowego liczenia głosów w zagranicznych obwodach głosowania ograniczenia .
Przedstawiony projekt ocenić więc należy jako potrzebny, celowy i gwarantujący realną możliwość korzystania z konstytucyjnego prawa.
Nie może być przeciwwagą dla proponowanego rozwiązania argument, że dotychczasowe uregulowanie jest racjonalne, zapewnia ciągłość i możliwość funkcjonowania Państwa, eliminuje możliwość znacznego opóźnienia podania wyników wyborów czy też – w skrajnych wypadkach – brak możliwości ustalenia przez Państwową Komisję Wyborczą tych wyników. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, że w określonym państwie mogą mieć miejsce działania wojenne, terrorystyczne, mogą wystąpić jakieś kataklizmy uniemożliwiające czy znacznie opóźniające ustalenie wyników, sporządzenie protokołu czy przekazanie wyników komisji wyborczej. Są to jednak możliwości czysto hipotetyczne, co więcej, nadzwyczajne wydarzenia mogą też mieć miejsce w krajowych obwodach głosowania.
Zgodnie z art. 14 § 1 KW, w celu przeprowadzenia wyborów do Sejmu i do Senatu, wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej tworzy się obwody głosowania dla obywateli polskich przebywających za granicą, jeżeli na terenie obwodu przebywa co najmniej 15 wyborców i jeżeli istnieje możliwość przekazania właściwej komisji wyborczej wyników głosowania niezwłocznie po jego zakończeniu. Natomiast art. 14 § 2 KW stanowi, że obwody głosowania, o których mowa w § 1, tworzy, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zagranicznych, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, określając ich liczbę oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych. Obwody głosowania, o których mowa w § 1, wchodzą w skład okręgu wyborczego właściwego dla dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy (§ 3). Ponadto art. 78 § 5 KW stanowi, że zasady i tryb przekazywania komisji wyborczej wyższego stopnia wyników głosowania i protokołów głosowania z obwodów głosowania, o których mowa w § 4 (utworzonych za granicą i na statkach morskich), określa Państwowa Komisja Wyborcza po zasięgnięciu opinii odpowiednio ministra właściwego do spraw zagranicznych oraz ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. Z art. 162 § 1 KW wynika, że PKW określa warunki i sposób pomocniczego wykorzystania techniki elektronicznej przy ustalaniu wyników głosowania, a także sporządzaniu protokołów przez obwodowe komisje wyborcze, terytorialne, rejonowe i okręgowe komisje wyborcze oraz Państwową Komisję Wyborczą. Powyższe przepisy wydają się dostatecznym narzędziem w celu utworzenia właściwej siatki obwodów głosowania – przy uwzględnieniu właśnie możliwości przekazania właściwej komisji wyborczej wyników głosowania niezwłocznie po jego zakończeniu.
Konkludując, to usprawnienie posiadanych narzędzi, korzystanie z możliwości i trybu utworzenia spisu wyborców przebywających za granicą (art. 35 KW), właściwe wykonywanie zadań związanych z wyborami przez ministra spraw zagranicznych i jego służby oraz Państwowa Komisję Wyborczą i pozostałe organy wyborcze powinny stanowić dostateczną gwarancje dla zrealizowania wyborczych uprawnień obywatelskich.
Trzeba mieć na uwadze, że obecnie obowiązujący art. 69 § 3a i 3b KW stanowią, że czynności obwodowej komisji wyborczej związane z ustalaniem wyników głosowania w obwodzie wykonują wspólnie wszyscy obecni członkowie komisji i niedopuszczalne jest wykonywanie czynności, o których mowa w § 3a, przez grupy członków obwodowych komisji wyborczych lub przez pojedynczych ich członków oddzielnie lub tworzenie z członków obwodowych komisji wyborczych grup roboczych, które wykonywałyby oddzielnie czynności po zakończeniu głosowania. Przypomnieć też należy, że aktualne przepisy nie przewidują głosowania korespondencyjnego w obwodach utworzonych za granicą. W tym kontekście istnieje poważne niebezpieczeństwo, że art. 230 § 2 KW może stanowić narzędzie pozbawienia realnej możliwości wybierania w obwodach utworzonych w sposób, który w istocie nie uwzględnia lokalnych uwarunkowań (liczba uprawnionych, rozmieszczenie, komunikacja itd). Tego rodzaju działanie nie może być uznane za dopuszczalne.
Pozostaje jeszcze kwestia wejścia w życie proponowanej regulacji. Cytowany Kodeks dobrej praktyki Komisji Weneckiej wskazuje, że sposobem na uniknięcie manipulacji wyborczych jest włączenie kwestii najbardziej istotnych do konstytucji lub aktów prawnych o randze wyższej niż prawo powszechne. Innym, elastyczniejszym rozwiązaniem byłoby zastrzeżenie w konstytucji, że jeżeli prawo wyborcze ulega zmianie, to w najbliższych wyborach winien obowiązywać stary system – przynajmniej wtedy, gdy wybory mają miejsce w ciągu nadchodzącego roku – natomiast nowe prawo wchodzi w życie dopiero po nich.
Wymóg zachowania okresu wyłączenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim „zmian istotnych” przed samą datą przeprowadzenia wyborów wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i powiązany został z soft law Rady Europy, w celu zapobieżenia zmianom prawa wyborczego w ostatniej chwili i dla poszanowania praw podmiotowych . Oczywiście zasady zawarte w Kodeksie dobrych praktyk wyborczych nie mogą stanowić, same w sobie, wzorca kontroli bo nie jest on wiążącą Polskę umową międzynarodową, ale Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 listopada 2006 r. (K 31/06) wskazał, że w wypadku prawa wyborczego swoistym minimum minimorum powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. W odniesieniu do wyborów parlamentarnych i prezydenckich sześciomiesięczny okres ciszy legislacyjnej musi być wyznaczony w stosunku do jedynej daty pewnej w świetle Konstytucji, tj. ostatniego dnia, kiedy zarządzenie wyborów jest możliwe. Ewentualne wyjątki od tak sformułowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym. Jednym słowem – głębokość zmiany w prawie wyborczym musi się przekładać na odpowiednio długi okres adaptacji do niej, na co składają się zarówno wymogi dotyczące wcześniejszego jej uchwalenia przed wyborami (interwał czasowy), jak i wymogi dotyczące zachowania odpowiedniej vacatio legis dla wejścia w życie ogłoszonych już przepisów. Ta pożądana cisza legislacyjna powinna być jednak skonfrontowana z potencjalnie negatywnymi skutkami zachowania w porządku prawnym omawianego przepisu.
Wydaje się więc, że taką nadzwyczajną okolicznością przełamującą wymóg ciszy legislacyjnej, jest właśnie potrzeba przywrócenia standardu konstytucyjnego w odniesieniu do rzeczywistego zagwarantowania możliwości wybierania w obwodach za granicą. Zatem proponowana nowelizacja, choć istotna, bo dotycząca zasady ustalania wyników głosowania, wytrzymuje konfrontację ze standardem konstytucyjnym, który wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Logo – księga znaku 
