Skarga konstytucyjna Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie zmiany ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

UCHWAŁA Nr 25a/2007 KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA

z dnia 17 kwietnia 2007 r.

Krajowa Rada Sądownictwa działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 i art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) postanawia wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem - stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały - w sprawie zgodności z Konstytucją:

 

art. 2a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Jako umocowanych do występowania w jej imieniu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie wniosku - Krajowa Rada Sądownictwa upoważnia:

     Pana Stanisława DĄBROWSKIEGO - sędziego Sądu Najwyższego,

     Panią Teresę FLEMMING-KULESZĘ - sędziego Sądu Najwyższego,

     Panią Małgorzatę NIEZGÓDKĘ-MEDEK- sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uzasadnienie zarzutu dotyczącego niezgodności art. 2a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484), z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, z powołaniem dowodów na jego poparcie.

Wymieniony wyżej art. 2a w ust. 1 zawiera niedookreślony zwrot „inspirowanie i wspieranie działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie sądów". Wynikająca z niego niedookreśloność kompetencji konstytucyjnego organu, którym jest Krajowa Rada Sądownictwa narusza nie tylko zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji) ale godzi także w zasadę niezawisłości sędziów wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Ogólnikowość bowiem użytego przez ustawodawcę sformułowania powoduje, że mogą się w nim mieścić rozmaitego rodzaju przedsięwzięcia jak np. wskazywanie sądom „właściwej" wykładni przepisów prawa czy udzielanie odpowiedzi na ewentualne pytania prawne sądów. Takich uprawnień, które mogą wkraczać w sferę nadzoru nad orzeczniczą działalnością sądów ustawa nie powinna przyznawać Krajowej Radzie Sądownictwa, która nie jest ani sądem ani Trybunałem.

Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa

sędzia Stanisław Dąbrowski

 

Trybunał Konstytucyjny

Wniosek Krajowej Rady Sądownictwa

w sprawie zgodności z Konstytucją:

art. 2a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484);

art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484);

art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484);

art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484).

Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 i art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Krajowa Rada Sądownictwa

Wnosi o stwierdzenie, że:

1) art. 2a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1  pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484);

- jest niezgodny z art. 2, art. 178 ust. 1, art. 183 ust. 1, art. 186 i art. 187 ust. 4 Konstytucji;

2) art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484);

- jest niezgodny z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji;

3) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.  Nr 73, poz. 484);

- jest niezgodny z art. 2 i art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji;

4) art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 484).

- jest niezgodny z art. 2 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.

Uzasadnienie

1. Art. 2a jest niezgodny z art. 2, art. 178 ust. 1, art. 183 ust. 1, art. 186 i art. 187 ust. 4 Konstytucji.

Nowowprowadzone przepisy przewidują, że do zadań Rady należy także inspirowanie i wspieranie działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie sądów. Realizacja tego zadania ma być przedmiotem corocznych informacji składanych przez Radę. Konstytucyjnym zadaniem Krajowej Rady Sądownictwa jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). Działania na rzecz ujednolicania wykładni prawa w orzecznictwie sądów wykraczają poza art. 186 ust. 1 ustawy zasadniczej. Wprawdzie art. 187 ust. 4 Konstytucji umożliwia ustawodawcy określenie zakresu działania Rady, ale wykładnia systemowa przepisów dotyczących Rady zawartych w ustawie zasadniczej przemawia za wnioskiem, że zakres ten powinien mieścić się w zagadnieniach, o których mowa w art. 186.

Stosownie do treści art. 183 ust. 1 Konstytucji nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania sprawuje Sąd Najwyższy a z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) wynika, że taki nadzór nad orzecznictwem sądów administracyjnych sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny.

Działania na rzecz ujednolicenia wykładni prawa zmierzające do uzyskania jednolitości orzecznictwa sądów mieszczą się niewątpliwie w zakresie nadzoru judykacyjnego. Nadzór ten sprawują Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny i tylko te Sądy są wyposażone w odpowiednie środki judykacyjne.

Natomiast Krajowa Rada Sądownictwa nie ma instrumentów prawnych do podjęcia i realizacji tego zadania np. takich jak przewidziane w art. 60 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.) Tym samym działania Krajowej Rady Sądownictwa na rzecz ujednolicania wykładni prawa w orzecznictwie sądów nie tylko wykraczają poza normę konstytucyjną art. 186, ale nie znajdują konkretnego odniesienia w instrumentach prawnych, w które wyposażono Radę.

Nowowprowadzony art. 2a ust. 1 zawiera niedookreślony zwrot „inspirowanie i wspieranie działań...". Wynikająca z niego niedookreśloność kompetencji konstytucyjnego organu, którym jest Krajowa Rada Sądownictwa narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) gdyż może prowadzić do kolizji z kompetencjami innych organów konstytucyjnych (Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego), Ponadto brak skonkretyzowania działań Rady w sferze, która może kolidować z dziedzinami (niezależnością sądów i niezawisłością sędziów), których strażnikiem jest Rada, narusza zasadę poprawnej legislacji, także wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Należy również zauważyć, że wprowadzenie do systemu prawnego art. 2a ust. 1 może doprowadzić do kolizji z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, a w konsekwencji z art. 183 ust. 1 Konstytucji.

Krajowa Rada Sądownictwa jest zdania, iż nie można stanowić przepisów, które  mogłyby  prowadzić  do  powstawania   kolizji  w  systemie  wykładni  prawa. Godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 ustawy zasadniczej.

2. Art. 3 ust. 4 jest niezgodny z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Przepis art. 3 ust. 1 przewiduje wizytacje Sądu lub jego jednostki organizacyjnej, lustracje działalności sądu w określonym zakresie oraz lustracje pracy sędziego, którego indywidualna sprawa podlega rozpatrzeniu przez Radę. Krajowa Rada Sądownictwa z urzędu lub na wniosek Ministra Sprawiedliwości, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego bądź Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego może taką czynność zarządzić.

Poprzednio obowiązujące rozwiązania zawarte w art. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa pozwalały na zarządzenie wizytacji bądź lustracji z własnej inicjatywy Rady, a zwłaszcza lustracji pracy sędziego, którego indywidualna sprawa była przedmiotem obrad tego organu. Dotychczasowe rozwiązanie było wystarczające do prawidłowego wypełniania zarówno konstytucyjnych jak i ustawowych zadań Rady.

Konstytucja, co wynika z art. 187 ust. 1, nie różnicuje uprawnień członków Krajowej Rady Sądownictwa i nie wyposaża członków wymienionych w pkt. 1 tego przepisu, wchodzących w skład Rady z racji sprawowanego urzędu w dodatkowe uprawnienia w porównaniu z członkami Rady pochodzącymi z wyboru lub powołania. Ustawodawca zwykły nie został w art. 187 ust. 4 Konstytucji upoważniony do zróżnicowania statusu członków Krajowej Rady Sądownictwa. Takie zróżnicowanie, jak wprowadzone w kwestionowanym przepisie ustawy, nie mieści się ani w ustroju, ani w zakresie działania, ani też w sposobie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa.

3.  Art. 4 ust. 2 jest niezgodny z art. 2 i art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Przepis ten zakłada, że w przypadku, gdy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego albo Minister Sprawiedliwości nie mogą uczestniczyć w posiedzeniach Rady, w posiedzeniu tym biorą udział ich upoważnieni przedstawiciele, którzy mogą wyrażać stanowisko w każdej sprawie, jednakże nie mogą uczestniczyć w głosowaniu.

Skład Krajowej Rady Sądownictwa został określony w art. 187 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a zatem stanowi materię konstytucyjną. Każdy członek Krajowej Rady Sądownictwa ma prawo i obowiązek uczestniczyć w realizacji jej zadań, także poprzez udział w jej posiedzeniach i wyrażanie stanowiska w każdej sprawie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje w składzie Rady upoważnionych przedstawicieli ani innych zastępców członków Rady

Przyjęte rozwiązanie narusza także art. 187 ust. 4 Konstytucji. W przepisie tym jest mowa o ustawowym określeniu ustroju, zakresu działania i trybu pracy Rady oraz sposobu wyboru jej członków. Potwierdza to, że ustawa ma określać te kwestie w odniesieniu do składu wynikającego z art. 187 ust. 1 Konstytucji.

Krajowa Rada Sądownictwa wyraża przekonanie, że Konstytucja w art. 187 ust. 1 i 4 zawiera jedyną przesłankę różnicującą członków Rady, polegającą na sposobie powstania członkostwa w Radzie. Prowadzi to do wniosku, że niedopuszczalne jest wprowadzanie innych przesłanek różnicujących w drodze ustawy. Udział upoważnionych przedstawicieli trzech członków Rady w posiedzeniach tego organu, którego uchwały podejmowane będą zgodnie z nowowprowadzonym art. 12 ust. 4 ustawy wyłącznie w głosowaniu jawnym, sprowadzałby się do czuwania nad przebiegiem głosowań i mógłby wypaczać ich wyniki. Godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

4.  Art. 12 ust. 4 jest niezgodny z art. 2 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.

Zmiana art. 12 ust. 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa polega na skreśleniu drugiego zdania w brzmieniu: „Na żądanie członka Rady głosowanie jest tajne". Uzasadniono ją tezą, że zasada jawności jest gwarancją przejrzystości działania w zakresie rozstrzygania o konkurencyjnych kandydatach i jest ona niezbędnym uzupełnieniem takich decyzji. Powyższe względy nie mogą jednak ograniczać Krajowej Rady Sądownictwa w realizacji jej konstytucyjnych zadań, określonych w art. 186 ust. 1 Konstytucji . Wyrażając swoje stanowisko w poddanych głosowaniu kwestiach członek Rady powinien kierować się wyłącznie przekonaniem o jego słuszności. Nie może pozostawać pod presją, że określony sposób głosowania wpłynie na jego osobistą sytuację, np. na możliwość awansu czy reakcję środowiska zawodowego lub - w przypadku parlamentarzystów - także partyjnego. Taką swobodę wypowiedzi w kontrowersyjnych sytuacjach zapewnia wyłącznie głosowanie tajne. W szczególności jest to istotne z uwagi na udział w Radzie organów i osób wymienionych w art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

Kilkunastoletnie już doświadczenie, wynikające z tysięcy podjętych przez Krajową Radę Sądownictwa uchwał, potwierdza w pełni słuszność tej tezy. W ocenie Rady zmiana art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy nie miała na celu poprawy jakości pracy tego organu lecz stworzenie sytuacji, w której na wynik głosowania będą wywierały wpływ inne, niż merytoryczne, okoliczności. Stanowi to istotne ograniczenie niezależności Krajowej Rady Sądownictwa niezbędnej dla prawidłowego wykonywania jej konstytucyjnych obowiązków. Zwrócić należy uwagę, że nowelizując tą samą ustawą, ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) ustawodawca nie widział potrzeby zmiany zasady tajności głosowania w sprawach osobowych przy podejmowaniu uchwał przez zgromadzenia ogólne sędziów apelacji (art. 53 § 5).

Pogorszenie warunków do podejmowania przez Krajową Radę Sądownictwa obiektywnych decyzji, w szczególności w sprawach personalnych należących do podstawowych zadań tego organu i mających wpływ na strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów, godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji.

                               Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa

                                       sędzia Stanisław Dąbrowski