Opinia SSP „Iustitia” w sprawie projektu z dnia 22.02.2017 r. ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw.

Stowarzyszenie Sędziów Polskich "Iustitia" wydało opinię do projektu z dnia 22.02.2017 r. ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Opinia została opracowana przez członków Zespołu ds. Organizacji Sądownictwa, a następnie przyjęta przez Zarząd Stowarzyszenia.

W pierwszej kolejności Stowarzyszenie wskazuje, iż nie otrzymało do zaopiniowania nowej wersji projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, opatrzonej datą 22.02.2017 r. Jest to naruszenie zasad dialogu społecznego oraz prawidłowej, odpowiedzialnej legislacji. Stanowi też przejaw lekceważenia przez władzę wykonawczą strony społecznej, którą reprezentuje najliczniejsze stowarzyszenie sędziowskie w Polsce.

Wobec powyższego ocenie poddano wersję projektu przesłaną w dniu 22.02.2017 r. do Krajowej Rady Sądownictwa.

1.        Stowarzyszenie pozytywnie ocenia rezygnację w projekcie z rozwiązania przewidującego konieczność zgłaszania Prezydentowi RP co najmniej dwóch kandydatów na stanowisko sędziowskie.

Wskazania wymaga jednak, iż uzasadnienie projektu w dalszym ciągu zawiera obszerną argumentację dotyczącą przedstawienia Prezydentowi przez KRS co najmniej dwóch kandydatów. Nie jest pewne, czy jest to wynik braku staranności w zakresie przygotowania uzasadnienia aktualnej wersji projektu, czy też zabieg celowy, co z kolei rodziłoby wątpliwości odnośnie aktualnej treści projektu. 

2.      Stowarzyszenie podtrzymuje pozytywną ocenę zmiany art. 10 w kierunku indywidualnego oznaczenia kadencji każdego sędziego – członka Rady.

Jest to zgodne z dotychczasową praktyką, opartą na uchwale KRS z 12.02.2002 r. Pozostaje również w zgodzie z art.197 § 3 Konstytucji RP, przewidującym czteroletnią kadencję wszystkich pochodzących z wyboru członków Rady.

3.      Stowarzyszenie podtrzymuje negatywną ocenę propozycji zmian art. 11 i 12 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz uchylenia art. 13 tejże ustawy, które prowadzą do wyboru 15 członków Rady spośród sędziów przez Sejm, w miejsce wyboru przez organy samorządu sędziowskiego oraz zmian w zakresie trybu wyłaniania kandydatów na członków Rady (zob. opinia Stowarzyszenia do projektu z dnia 23.01.2017 r., www.iustitia.pl/opinie/1582-opinia-zesp-u).

Biorąc pod uwagę cały system konstytucyjny, a w szczególności art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP, takie rozwiązanie godzi w fundamentalną zasadę niezależności władzy sądowniczej od pozostałych władz. Nie ulega wątpliwości, że jest to krok w kierunku dalszego ograniczania niezależności wymiaru sprawiedliwości, likwidowania jego odrębności od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Władza sądownicza poddana nadzorowi administracyjnemu Ministra Sprawiedliwości (w zakresie sądów powszechnych), nad której niezależnością straż ma pełnić Rada, której członkowie w przeważającej części będą wybierani przez parlament, straci atrybut odrębności od pozostałych władz (art. 173 Konstytucji).

Każda z władz, aby zachować swą niezależność, musi być od pozostałych odrębna i zjawisko to należy przyjąć za konieczne (zob. orzeczenie TK z 16.04.2008r., sygn. K 40/07). Reguła ta doznaje szczególnego wzmocnienia w odniesieniu do władzy sądowniczej, ponieważ tylko w stosunku do niej Konstytucja używa określeń „wydzielona”, „odrębna”, „niezależna od innych władz”, funkcjonująca w składzie „niezawisłych” sędziów. Prowadzi do to wniosku, że „tylko (…) wobec władzy sądowniczej „rozdzielenie” oznacza zarazem „separację”, gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany był on wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te dziedziny, czy w nich uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw jednostki” (zob. orzeczenie TK z 21.11.1994 r., sygn. K 6/94).  Separacja władz oznacza specjalizację działania i funkcji, ale także niezależność względem pozostałych władz. Odrębność władzy sądowniczej jest konieczna dla prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości i realizacji prawa do sądu. Państwo ma konstytucyjny obowiązek zapewnić realizację tego prawa. Jak pisał Monteskiusz w swoim “Duchu praw”: Nie ma wolności bez rozdziału władzy sądowniczej od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Odrębności tych nie może niwelować zasada „równoważenia się władz”, w szczególności taka jej interpretacja, która prowadziłaby do powstania pomiędzy władzami układów nadrzędności i podporządkowania, czy też uzyskania przez pozostałe władze wpływu na sprawowanie przez sędziów swojego urzędu wbrew treści art. 178 Konstytucji RP. Tymczasem projektowane zmiany prowadzą właśnie do powstania takich  układów zależności.

4.      Stowarzyszenie podtrzymuje negatywną opinię w zakresie podziału Rady na dwa odrębne Zgromadzenia (projektowany art. 15 i n. ustawy o KRS; zob. opinia Stowarzyszenia do projektu z dnia 23.01.2017 r., www.iustitia.pl/opinie/1582-opinia-zesp-u).

Zgodnie z art. 187 Konstytucji RP w skład KRS wchodzi łącznie 17 sędziów i 8 polityków. Oczywistym jest, że intencją takiej regulacji było zapewnienie sędziom przewagi głosów w Radzie, co jest zgodne z Rekomendacją nr CM/Rec (2010)12 Komitetu Ministrów dotyczącą sędziów i ich niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności, która w punkcie 27 stanowi, iż Rada Sądownictwa powinna być złożona co najmniej w połowie z sędziów, wybranych przez ich przedstawicieli spośród sędziów wszystkich szczebli i z poszanowaniem zasady pluralizmu wewnątrz wymiaru sprawiedliwości. Podobnie Wielka Karta Sędziów, przyjęta przez Radę Konsultacyjną Sędziów Europejskich, w pkt 13 przewiduje, że Rada  stojąca na straży niezawisłości sędziowskiej powinna składać się albo z samych sędziów lub w większości z sędziów, wybieranych przez ich przedstawicieli.

Proponowana zmiana doprowadzi do sytuacji, w której głos polityków zasiadających w Radzie będzie równy głosowi sędziów stanowiących większość w KRS. Równy status obu Zgromadzeń sprawia, że głos członka Pierwszego Zgromadzenia liczącego 10 osób i zdominowanego przez polityków będzie o połowę ważniejszy niż głos sędziego z Drugiego Zgromadzenia (15 osób). W szczególności skutkować będzie przejęciem przez polityków wpływu na procedury mianowania i awansowania sędziów. Nie ulega zatem wątpliwości, że sztuczne manipulowanie składem i siłą głosów członków Rady, poprzez dodatkowe podziały wewnętrzne, zmierza do naruszenia wyrażonej w art. 187 Konstytucji RP zasady przyznającej sędziom większość głosów w KRS. Narusza też art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP.

Przedstawiony w najnowszej wersji projektu przepis art. 31b ust.2 ustawy usprawnia co prawda pracę Rady w przypadku rozbieżnych opinii obu Zgromadzeń, jednakże nie zmienia to zdecydowanie negatywnej oceny niekonstytucyjnego podziału rady na dwa odrębne Zgromadzenia i zróżnicowania wagi głosów poszczególnych członków Rady.  

5.      Stowarzyszenie podtrzymuje negatywną ocenę przepisów przejściowych dotyczących  wygaszenia mandatów sędziów wybranych do Krajowej Rady Sądownictwa na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 6 ust. 1 projektu), wyrażoną w opinii do projektu z dnia 23.01.2017 r.

Novum w aktualnej wersji projektu jest skrócenie z 3 miesięcy do 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy okresu wygaśnięcia mandatów sędziów - członków Rady. Stanowi to pogorszenie wobec projektu z 21.01.2017 r., jednakże nie zmienia oceny, iż każde skrócenie kadencji sędziów zasiadających w Radzie jest sprzeczne z Konstytucją RP. W przypadku zmiany sposobu wyboru członków KRS konieczne jest zatem wprowadzanie ich po upływie kadencji obecnych członków Rady.

W uzasadnieniu projektu nie wskazano nadzwyczajnych, konstytucyjnie uzasadnionych okoliczności proponowanej regulacji, a tylko takie mogłyby ewentualnie uzasadniać złamanie zasady kadencyjności. Brak w nim także jakiejkolwiek argumentacji za skróceniem do 30 dni okresu wygaśnięcia mandatów.

To, że projekt dotyczy istotnych zmian procedury wyboru organu konstytucyjnego, nie przemawia za proponowanym rozwiązaniem. Wprost przeciwnie, tak istotne zmiany powinny być przeprowadzane rozważnie, bez pośpiechu. Rada prowadzi szereg postępowań w indywidualnych sprawach dotyczących powołania sędziów i nagłe przerwanie jej funkcjonowania może wpłynąć negatywnie na tok tych prac. Propozycja tak daleko idąca powinna zostać poddana jak najszerszym konsultacjom, aby wypracować rozwiązania nie budzące wątpliwości natury konstytucyjnej.

Zgodnie z treścią 187 ust. 3 Konstytucji RP: „Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata”. Nie jest zatem dopuszczalne skrócenie ich kadencji na mocy ustawy zwykłej. Konieczne jest dokończenie czteroletniej kadencji, która dla 7 sędziów w Radzie upływa w lutym 2018 r., dla 2 sędziów w marcu 2018 r., zaś dla jednego sędziego w marcu 2020 r. (zob. opinia Stowarzyszenia do projektu z dnia 23.01.2017 r., www.iustitia.pl/opinie/1582-opinia-zesp-u).

Należy przy tym zaznaczyć, że wbrew uzasadnieniu projektu, wprowadzenie nowego modelu wyborczego jest możliwe bez przerwania kadencji obecnych członków KRS. Wymaga to jednak opracowania procedur przewidujących konieczność dokonywania indywidualnych wyborów, uwzględniających upływ biegnących kadencji. Co oczywiste, taka zmiana musiałaby być jednak rozłożona w czasie.

6.      Stowarzyszenie negatywnie opiniuje także nową propozycję dotyczącą wygaszenia kadencji rzecznika dyscyplinarnego sędziów powszechnych i asesorów sądowych oraz kadencji rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów wojskowych (art. 6 ust. 2 projektu).

W tym zakresie projekt nie zawiera uzasadnienia. Nie zostały wskazane powody wygaszenia kadencji urzędujących rzeczników. Takie działania jawią się, jako jaskrawy przejaw naruszenia zasady odrębności władzy sądowniczej i instrumentalnego traktowania instytucji służących w istocie wzmocnieniu niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jako takie pozostają w sprzeczności z zasadą państwa prawa i nie mogą uzyskać akceptacji. 

7.      Stowarzyszenie negatywnie ocenia propozycje zmian art. 100 ustawy z dnia 27.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (USP) oraz art. 50 ustawy z dnia 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym (USN), przewidujące obniżenie uposażenia sędziego w stanie spoczynku do 50% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat pobieranych na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Ma to dotyczyć przypadków, gdy przeniesienie we wcześniejszy stan spoczynku nie jest poprzedzone stwierdzeniem przez lekarza orzecznika ZUS trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego (jeżeli z powodu choroby lub płatnego urlopu dla poratowania zdrowia sędzia nie pełnił służby przez okres roku oraz jeżeli bez uzasadnionej przyczyny nie poddał się badaniu na okoliczność ustalenia niezdolności do pełnienia obowiązków - art. 71 § 1 i 2 USP oraz art. 31 § 3 i 4 USN).

Z uzasadnienia projektu wynika, że zmiana przepisów w tym zakresie motywowana jest brakiem akceptacji dla regulacji umożliwiającej nadużywanie przywilejów wynikających z prawa do stanu spoczynku w sytuacji, gdy sędzia otrzymuje dożywotnio uposażenie w wysokości 75% dotychczasowego wynagrodzenia i nie ma możliwości przywrócenia go do służby po odzyskaniu zdolności do pełnienia obowiązków sędziego.

Należy podkreślić, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie przedstawiło danych pozwalających na ocenę zasadności przedstawianych obaw, czy też ustalenie skali owego zjawiska.

Zdaniem Stowarzyszenia przeciwdziałaniu ewentualnym nadużyciom powinna służyć regulacja pozwalająca na badanie aktualności przesłanek skorzystania z prawa do wcześniejszego stanu spoczynku, przewidująca powrót sędziego do służby w sytuacji odzyskania zdolności do jej pełnienia. W tym zatem kierunku powinny zmierzać działania legislacyjne, a nie do obniżenia uposażenia sędziego w stanie spoczynku.

Zawód sędziego wyróżnia się tym, że tylko jemu Konstytucja RP poświęca przepisy regulujące warunki jego wykonywania, a sędziów traktuje, jako rdzeń odrębnego pionu władzy państwowej, czyli władzy sądowniczej. W demokratycznym państwie prawa, w ramach trójpodziału władzy, właściwe usytuowanie strukturalne, kompetencyjne, ale również finansowe wymiaru sprawiedliwości ma znaczenie fundamentalne. Przepisy ustawy zasadniczej nakładają na Państwo obowiązek zapewnienia sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków, m.in. poprzez zapisy dotyczące przechodzenia sędziów w stan spoczynku.

Takie argumenty były przywoływane podczas debaty parlamentarnej dotyczącej wyłączenia sędziów z powszechnego systemu emerytalnego i stworzenia dla nich odrębnej regulacji wychodzenia z zawodu ze względu na wiek lub chorobę. Podkreślano wówczas, że warunkiem niezawisłości sędziów i niezależności sądów są nie tylko gwarancje formalne, ale również gwarancje materialne, zaś jedną z materialnych gwarancji jest właśnie odpowiedni status finansowy i pewność bytu materialnego. Nie ukrywano też, że jedną z intencji przyświecających wprowadzanym zmianom była chęć zatrzymania doświadczonych sędziów w zawodzie (zob. sprawozdanie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy o prokuraturze; 2 kadencja Sejmu, posiedzenie w dniu 27.08.1997, 7 punkt porządku dziennego; druki nr 2486 i 2610).

Proponowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości rozwiązanie w istotny sposób podważa sens instytucji stanu spoczynku.

Sędziów uznanych za niezdolnych do pełnienia obowiązków i z tego tytułu przeniesionych w stan spoczynku obowiązują te same rygory, co sędziów, którzy przeszli w stan spoczynku z uwagi na wiek. W rezultacie ich uposażenie powinno podlegać takim samym regułom. Tam gdzie są te same obowiązki i obciążenia, powinny być te same uprawnienia. Z pracą sędziów wiążą się istotne ograniczenia. Nie mogą oni zasadniczo wykonywać żadnej innej pracy, poza naukowo-dydaktyczną. W szczególności nie mogą wykorzystywać swojej wiedzy i doświadczenia na rynku usług prawniczych. Sędziów obowiązują ograniczenia w życiu prywatnym, nie korzystają oni ze swobody, jak inne grupy zawodowe na rencie, czy emeryturze. Za uchybienie godności sędziego, także po przejściu w stan spoczynku, odpowiadają dyscyplinarnie.

Oceniając proponowane zmiany nie sposób pominąć tego, że sędzia uznany za niezdolnego do pracy z uwagi na chorobę i z tego powodu przenoszony w stan spoczynku, ma ograniczone możliwości uzyskania dodatkowych środków finansowych, w tym środków na leczenie. Także z tego punktu widzenia projektowane rozwiązanie budzi sprzeciw, zwłaszcza iż sędziowie stanowią – jak dowodzą badania przeprowadzone w ramach projektu „Monitoring stresu zawodowego w sadach i jego skutków zdrowotnych” - grupę zawodową narażoną na pracę w warunkach dużego obciążenia stresem i zakresem pełnionych obowiązków (zob. http://www.temida.zdrowapraca.org).