Opinia "Iustitii" w sprawie projektu ustawy z dnia 20.01.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw

Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” przygotowało opinię o projekcie z dnia 20.01.2017 r. ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.

Pierwsza część opinii odnosi się do zmian ustawy o KSSiP. Stowarzyszenie krytycznie ocenia te propozycje, które prowadzą do jeszcze większego podporządkowania tej instytucji Ministrowi Sprawiedliwości. Zgodnie z unijnymi standardami takie zadania, jak szkolenie i doskonalenie zawodowe sędziów, a także prowadzenie aplikacji sędziowskiej i organizowanie egzaminu sędziowskiego powinny być powierzane ciału mającemu zapewnioną niezależność edukacyjną, zaś program szkolenia początkowego powinien być oparty na zasadach otwartości, kompetencji i bezstronności zawodu sędziego.

 

Stowarzyszenie negatywnie ocenia usunięcie ze składu Rady Programowej osób wskazanych przez przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych. Ich obecność w tej Radzie stanowi wyraz pluralizmu i otwartości na poglądy podmiotów ściśle związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, i stanowi element szeroko pojętej „kontroli społecznej”. Stowarzyszenie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla zmniejszenia liczby członków Rady Programowej wskazywanych przez Krajową Radę Sądownictwa w porównaniu z liczbą członków powoływanych przez Ministra Sprawiedliwości, jak również dla wprowadzenia do Rady przedstawiciela Prezydenta.

W drugiej części opinia odnosi się do zmian ustawy – Prawo u ustroju sądów powszechnych dotyczących asesora sądowego. Za najlepszy sposób rekrutacji sędziów Stowarzyszenie nadal uważa koncepcję „korony zawodów prawniczych”. Wymaga to jednak zapewnienia sędziom odpowiedniej pozycji ustrojowej oraz wynagrodzeń zgodnych z art. 178 Konstytucji RP, aby warunki służby zachęcały najlepszych prawników do jej podejmowania. Dzięki temu rozwiązaniu sądownictwo zyskiwałoby, już z chwilą powołania na urząd, pełnowartościowych sędziów. Do orzekania przystępowałyby osoby o odpowiednim doświadczeniu życiowym i zawodowym, które miały już okazję udowodnić swoje kompetencje w procesie wymierzania sprawiedliwości.

Skoro jednak instytucja asesora funkcjonuje w porządku prawnym Stowarzyszenie dokonało oceny projektowanych zmian i z niepokojem odnotowuje możliwość obejścia przepisów uzależniających rozpoczęcie kadencji asesora od braku sprzeciwu Krajowej Rady Sądownictwa. Brak sprzeciwu może wynikać z wzajemnego blokowania się projektowanych izb KRS. Lepszym rozwiązaniem byłby wymóg podjęcia przez KRS uchwały akceptującej, albo nie  akceptującej asesora.

Oceniając projektowane gwarancje niezależności asesora Stowarzyszenie wskazuje, że zasadniczo spełniają one standardy wyznaczone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2007 r. (SK 7/06). Na negatywną ocenę zasługuje rozwiązanie polegające na tym, że asesor sądowy nie będzie musiał ubiegać się o urząd sędziego w drodze konkursu. Taka preferencja asesorów stanowi dyskryminację innych kandydatów, którzy muszą przejść tryb konkursowy i budzi zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej.

Trzecia część opinii dotyczy zmian przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Niektóre z nich zasługują na akceptację (np. wprowadzenie odwołania do SN w przypadku odmowy udzielenia sędziemu urlopu dla poratowania zdrowia; zwrot kosztów przejazdu przez sędziów także do ośrodków i wydziałów zamiejscowych; uchylenie możliwości przystąpienia przez MS do spraw sędziów ze stosunku pracy; wprowadzenie zasady, że przyjęcie mandatu karnego wyłącza odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego za wykroczenie drogowe), a część proponowanych zmian Stowarzyszenie ocenia krytycznie (np. rezygnacja z 30-dniowego terminu na ogłoszenie przez MS wolnych stanowisk sędziowskich; wyposażenie MS w kompetencje do kierowania wolnych etatów do konkretnego wydziału oraz w uprawnienie do zaskarżenia decyzji KRS w sprawie wcześniejszego spoczynku sędziego; zakaz składania kolejnego wniosku o przeniesienie na inne miejsce służbowe przez 3 lata od nieuwzględnienia wniosku przez MS).

 

Poniżej prezentujemy pełną treść opinii:

Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” otrzymało do konsultacji obszerny projekt ustawy z dnia 20.01.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.

Głównym celem nowelizacji jest, według projektodawców, kompleksowe uregulowanie modelu drogi dojścia do zawodu sędziego poprzez aplikację sądową prowadzoną przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury (zwaną dalej KSSiP) z gwarancją objęcia stanowiska asesora po zdanym egzaminie sędziowskim. Z uzasadnienia projektu wynika, że ma to być zasadnicza ścieżka kariery sędziowskiej. Założenia te skutkują zmianami dotyczącymi KSSiP, które zmierzają do dalszego jej podporządkowywania Ministrowi Sprawiedliwości, poprzez pozbawienie Rady Programowej kompetencji decyzyjnych i powierzenie ich Dyrektorowi Szkoły, powoływanemu i odwoływanemu przez Ministra Sprawiedliwości. Pozycja Ministra Sprawiedliwości w obszarze wymiaru sprawiedliwości zostanie wzmocniona przyznaniem mu uprawienia do mianowania asesorów.

W uzasadnieniu projektu powołano się na następujące argumenty, które mają uzasadniać proponowane rozwiązania:

-  znaczne wydatki poniesione ze środków publicznych na stworzenie i funkcjonowanie KSSiP (szkolenie specjalistyczne ma zastąpić doświadczenie wynikające z wykonywania innego zawodu prawniczego),

- doświadczenia innych państw, gdzie z powodzeniem funkcjonuje podobny model drogi dojścia do zawodu sędziego oraz rekomendacje Rady Konsultacyjnej Sędziów Europy, Europejską Kartę Statusu Sędziów (KSSiP ma zapewnić  jednolity, wysoki poziom kształcenia),

- pozytywne opinie wyrażane w środowisku sędziowskim,

- obawa, że przy braku zmiany zasad ubiegania się o stanowisko sędziego (wymóg wykazania się pracą w zawodzie związanym z prawem) osoby wykształcone w KSSiP, które nabyły wysokie kwalifikacje, mogłyby stracić zainteresowanie urzędem sędziego.

Zauważono także, że kolejne zmiany ustawy o KSSiP doprowadziły do takiej sytuacji, iż jej absolwenci w zależności od okresu, w jakim podjęli naukę, znajdują się w odmiennych sytuacjach wyjściowych, starając się o stanowisko sędziego. Przedstawiono aktualne możliwości dojścia do zawodu sędziego, otwierające go w sposób zróżnicowany dla przedstawicieli różnych zawodów prawniczych. W efekcie postawiono na model, w którym kształcenie na aplikacji sędziowskiej przez KSSiP jest podstawową drogą dojścia do służby sędziowskiej, z uzupełniającym pozyskiwaniem kandydatów z innych zawodów prawniczych.

Autorzy projektu uważają, że wybrany model daje gwarancje naboru do służby publicznej poprzez zobiektywizowane kryterium, jakim jest egzamin (najpierw aplikancki, a potem sędziowski), którego wynik będzie decydował o przyjęciu kandydata na asesurę.

Opiniowany projekt szczegółowo reguluje wszystkie aspekty prowadzenia aplikacji, statusu aplikanta, a potem asesora. Widoczne jest dążenie do zapewnienia transparentności tej drogi dojścia do godności sędziego, przy uwzględnieniu także różnych sytuacji życiowych, które przejściowo mogą utrudnić wypełnienie zobowiązań aplikanckich. Podjęto także próbę zniwelowania zróżnicowania warunków ubiegania się o stanowisko sędziego dla poszczególnych roczników aplikantów.

Nie sposób nie zauważyć dużego wysiłku, jaki autorzy projektu włożyli w uporządkowanie preferowanej drogi dojścia do zawodu sędziego. Projekt stanowi podsumowanie doświadczeń minionych lat, w tym dużych trudności w porównaniu ocen kandydatów oraz braku zainteresowania pełnieniem tej funkcji przez przedstawicieli innych zawodów prawniczych, jako mniej konkurencyjnego w polskich warunkach.

W efekcie postawiono na specjalistyczne przygotowanie kadry i możliwość weryfikacji kandydatów w długoletnim procesie oceny. Mimo tego należy spodziewać się, że projekt będzie budził ożywioną dyskusję z uwagi na różne oczekiwania co do wymiaru sprawiedliwości, a zwłaszcza postrzegania roli sędziego w Polsce.

Należy stwierdzić, że wybrany model nacechowany jest pragmatyzmem. Propozycja tak daleko idąca powinna jednak zostać poddana jak najszerszym konsultacjom, aby ustalić, czy spełnia ona oczekiwania społeczeństwa i czy możliwe są do wdrożenia inne rozwiązania, które zapewnią kadrę sędziowską na najwyższym poziomie, możliwym do zweryfikowania przy ocenie kandydatów do urzędu. Decyzje w tak newralgicznej dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości kwestii, jaką jest droga dojścia do zawodu sędziego, nie powinny być podejmowane pośpiesznie, przy uwzględnieniu jedynie punktu widzenia autorów projektu reprezentujących aktualnie władzę wykonawczą.

Poniżej przedstawiamy stanowisko SSP Iustitia w przedmiocie proponowanych zmian.

I) Stowarzyszenie krytycznie ocenia propozycje zmian przepisów ustawy z dnia 23.01.2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej ustawa o KSSiP), prowadzące do jeszcze większego podporządkowania tej instytucji Ministrowi Sprawiedliwości.

Do zadań Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury – stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o KSSiP – należy między innymi szkolenie i doskonalenie zawodowe sędziów, asesorów sądowych, w celu uzupełnienia ich specjalistycznej wiedzy i umiejętności zawodowych, a także prowadzenie aplikacji sędziowskiej i przygotowanie oraz organizowanie egzaminu sędziowskiego. Zgodnie z unijnymi standardami takie zadania powinny być powierzane niezależnemu ciału, mającemu zapewnioną niezależność edukacyjną, zaś program szkolenia początkowego powinien być oparty na zasadach otwartości, kompetencji i bezstronności zawodu sędziego (pkt 57 Rekomendacji CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów dotyczącej sędziów i ich niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności). Pozostałe władze nie mogą mieć wpływu ani na określanie programów szkolenia, ani na wybór osób kierujących takimi szkoleniami. Szkolenie stanowi bowiem ważny element gwarantujący niezawisłość sędziów oraz jakość i wydajność systemu sprawiedliwości. To samo dotyczy sposobu przekazywania sędziom informacji na temat interpretacji przepisów prawa. Jeżeli bowiem rządy prawa mają mieć znaczenie nadrzędne, to ani władza wykonawcza, ani nikt inny nie może wpływać na interpretację przepisów przez niezawisłych sędziów.

Zdaniem Stowarzyszenia, Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury powinna zachować daleko idącą autonomię oraz niezależność od przedstawicieli pozostałych władz. Z punktu widzenia przywołanych zasad pożądane byłoby powierzenie sprawowania kontroli nad szkoleniem sędziów, asesorów i aplikantów sądowych Krajowej Radzie Sądownictwa (ukształtowanej zgodnie z przepisami Konstytucji). Tymczasem Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury została podporządkowana Ministrowi Sprawiedliwości, który sprawuje nad nią nadzór w zakresie zgodności jej działania z przepisami ustawowymi i statutem (art. 1 ust. 3 ustawy o KSSiP), nadaje jej statut, określając jej ustrój, organizację, siedzibę, symbole, mając na uwadze konieczność stworzenia odpowiednich warunków organizacyjnych niezbędnych dla prawidłowej realizacji jej zadań (art. 3 ustawy o KSSiP), powołuje Radę Programową i wskazuje jej sześciu członków, w tym trzech jako Prokurator Generalny, podczas gdy Krajowej Radzie Sądownictwa powierzono wskazanie tylko 3 członków, a przedstawicielom SN i NSA – po jednym członku (art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 6 ustawy o KSSiP) oraz odwołuje jej członków (art. 8 ust. 1 ustawy o KSSiP), powołuje i odwołuje Dyrektora Szkoły (art. 12 ust. 1 i ust. 5a ustawy o KSSiP) i - co istotne - sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacją sędziowską (art. 16 ustawy o KSSiP).

Zmiany przepisów proponowane w opiniowanym projekcie prowadzą do zwiększenia stopnia zależności Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury od Ministra Sprawiedliwości. Poprzez zmianę art. 7 ust. 1 ustawy o KSSiP wpływ na kierowanie pracami Rady Programowej, w miejsce Przewodniczącego wybieranego przez członków Rady spośród siebie, ma zyskać Dyrektor Krajowej Szkoły, powoływany i odwoływany przez Ministra Sprawiedliwości. Projekt pozbawia też Radę bezpośredniego wpływu na opracowanie harmonogramów działalności Szkoły, uchwalanie programów aplikacji, ustalanie rocznych planów wydawniczych Szkoły, zatwierdzanie rocznego sprawozdania z działalności Szkoły przedstawionego przez jej Dyrektora, a także możliwości zgłaszania kandydatów na wykładowców. Kompetencje Rady – stosownie do projektowanego art. 10 ustawy - zostały ograniczone wyłącznie do wyrażania opinii w ww. sprawach, a jej dotychczasowe kompetencje powierzono Dyrektorowi Szkoły (zmiana art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz 4-8 ustawy o  KSSiP). Ustalany przez niego roczny harmonogram działalności Szkoły będzie przy tym wymagał zatwierdzenia przez Ministra Sprawiedliwości w zakresie zgodności z planem finansowym (zmiana polegająca na dodaniu ust. 3 do art. 15 ustawy o KSSiP)

Dalsze podporządkowanie Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury Ministrowi Sprawiedliwości oraz zwiększenie jego wpływu na kadry budzi wątpliwości zwłaszcza z uwagi na powierzenie szkole kompetencji do przygotowania oraz organizowania egzaminu sędziowskiego, przy uwzględnieniu faktu forsowania przez Ministerstwo Sprawiedliwości nowego modelu dojścia do zawodu sędziego. Według tej koncepcji to właśnie wynik egzaminu sędziowskiego będzie decydował o objęciu funkcji orzeczniczej, a nie postępowanie konkursowe zapewniające udział samorządu sędziowskiego i istotną rolę KRS w wyłanianiu osób mających sprawować wymiar sprawiedliwości. Z tego punktu widzenia pozytywnie należy ocenić projektowaną zmianę art. 16 ustawy o KSSiP polegającą na zastąpieniu merytorycznego nadzoru Ministerstwa Sprawiedliwości, nadzorem nad organizacją aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej. Jak wynika z uzasadnienia projektu zmiana ma realizować postulat zapewnienia autonomicznego charakteru i niezależności merytorycznej instytucji odpowiedzialnej za kształcenie sędziów od bezpośredniego wpływu organu władzy wykonawczej na proces dydaktyczny, zawarty w zapisach deklaracji z Bordeaux, przyjętej 18.11.2009 r. przez Europejską Radę Konsultacyjną Sędziów (CCJE) i Europejską Radę Konsultacyjną Prokuratorów (CCPE). Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że projekt powierza ustalanie programu aplikacji a także prowadzenie aplikacji Dyrektorowi Szkoły, co z uwagi na jego ścisłą zależność od Ministra Sprawiedliwości, nie jest optymalnym rozwiązaniem.

Stowarzyszenie negatywnie ocenia proponowaną zmianę art. 6, mającą prowadzić do zmniejszenia ilości członków Rady Programowej, w związku z wyeliminowaniem ze składu Rady jej członków wskazanych przez Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej, Prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych i Prezesa Krajowej Rady Notarialnej. Udział przedstawicieli korporacji prawniczych w organach instytucji odpowiedzialnej za szkolenie kadr sędziowskich stanowi wyraz pluralizmu i otwartości na poglądy podmiotów ściśle związanych z prawidłowym funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości. Adwokaci, radcowie prawni i notariusze to zawody zaufania publicznego, stąd ich obecność w komisjach konkursowych pełni też funkcję gwarancyjną i  może stanowić elementem szeroko pojętej "kontroli społecznej" nad procedurą dojścia do urzędu sędziego.

Stowarzyszenie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia dla zmniejszenia liczby członków Rady Programowej wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa (jeden, zamiast dotychczasowych trzech) w porównaniu z liczbą członków wskazywanych przez Ministra Sprawiedliwości (dwóch, w miejsce dotychczasowych trzech), jak również dla wprowadzenia do tej Rady przedstawiciela Prezydenta. Podobnie brak jest uzasadnienia dla skreślenia art. 6 pkt. 5 ustawy o KSSiP przewidującego ograniczenie ilości kadencji na które mogą być powołani członkowie Rady Programowej (nie więcej niż dwie).

II) Ustawą z dnia 10.07.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1224; dalej jako usp) przywrócono instytucję asesora sądowego, usuniętą z porządku prawnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2007 r. (SK 7/06). Zmiany zawarte w opiniowanym projekcie stanowią rozwinięcie i po części modyfikację tej koncepcji.

Stanowisko w przedmiocie przywrócenia instytucji asesora sądowego zostało wyrażone przez Stowarzyszenie w opinii dotyczącej prezydenckiego projektu ustawy o zmianie Prawa o ustroju sądów powszechnych. Przedstawiono w niej szczegółowo motywy, które doprowadziły do konkluzji, że przywrócenie instytucji asesora poprawi obecną sytuację i umożliwi lepszy wybór kandydatów na sędziów spośród referendarzy sądowych i asystentów sędziów, jako że przypadki zgłaszania się kandydatów spośród adwokatów, prokuratorów, radców prawnych, czy notariuszy są niezbyt liczne. Jednocześnie wyrażono jednak pogląd, że nie jest to rozwiązanie optymalne, gdyż należy doprowadzić do sytuacji, w której do służby sędziowskiej będą się zgłaszali kandydaci wykonujący samodzielne zawody prawnicze, a zawód sędziego będzie najwyżej cenioną specjalnością prawniczą (http://www.iustitia.pl/opinie/925-opinia-iustitii-dotyczaca-przywrocenia-asesury).

Ustanowienie sędziego „koroną zawodów prawniczych” wymagałoby zapewnienia sędziom odpowiedniej pozycji ustrojowej oraz wynagrodzeń zgodnych z art. 178 Konstytucji RP, aby warunki służby zachęcały dobrych prawników do jej podejmowania. Dzięki temu rozwiązaniu sądownictwo zyskiwałoby, już z chwilą powołania na urząd, pełnowartościowych sędziów. Do orzekania przystępowałyby osoby o odpowiednim doświadczeniu życiowym i zawodowym, które miały okazję udowodnić w trakcie dotychczasowej kariery swoje kompetencje w procesie wymierzania sprawiedliwości. Chodzi nie tylko o wysoki poziom wiedzy prawniczej, ale też szereg cech osobowości składających się na postawę niezawisłego sędziego. Oczywistym jest, iż nie wszyscy mają ku temu predyspozycje psychiczne.

Działania podejmowane przez władzę polityczną wskazują na to, iż nie akceptuje ona koncepcji „korony zawodów prawniczych”.

Instytucja asesora sądowego, postrzegana jako antidotum na wady obecnego systemu wyłaniania kandydatów na stanowisko sędziego, nie jest pozbawiona ryzyka związanego z objęciem funkcji orzeczniczych przez osoby nie posiadające odpowiedniego doświadczenia życiowego i zawodowego. Należy odnotować, że opiniowany projekt w pewnym stopniu dostrzega to zagrożenie. Wskazuje na to treść projektowanego art. 2 usp w zakresie ograniczenia kompetencji asesorów. Zaproponowane brzmienie tego przepisu nie jest jednak w pełni zrozumiałe i akceptowalne. Obecnie przepis ten brzmi: ,,Zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości wykonują sędziowie, a w sądach rejonowych także asesorzy sądowi z wyłączeniem stosowania tymczasowego aresztowania w postępowaniu przygotowawczym oraz postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych”. Według projektu wyłączenie to ma obejmować tylko „rozpoznawanie zażaleń na postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa lub dochodzenia i ich umorzeniu”. Uzasadnienie projektu wskazuje na poważny charakter i rangę społeczną tychże spraw oraz konieczność posiadania przy ich rozpoznawaniu doświadczenia życiowego i zawodowego. Nie umniejszając rangi decyzji dotyczących toku postępowania przygotowawczego wskazać należy, że praktyka sądowa niesie konieczność rozstrzygania o wiele poważniejszych spraw i to nie tylko z zakresu prawa karnego (w tym dotyczących tymczasowego aresztowania), ale też prawa rodzinnego, czy cywilnego, gdzie doświadczenie życiowe jest konieczną składową właściwej decyzji procesowej. Działania asesorów będą tu obarczone wysokim ryzykiem popełnienia błędu.

Oceniając gwarancje niezależności asesora ustanawiane projektowaną ustawą należy wyrazić pogląd, że zasadniczo spełniają one standardy wyznaczone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2007 r. (SK 7/06).

W obecnym stanie prawnym mianowania asesora dokonuje Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej na pięć lat. Skrócenie asesury do lat czterech jest krokiem we właściwym kierunku. Pozytywnie należy ocenić zmianę art. 106i usp polegającą na powierzeniu aktu mianowania Ministrowi Sprawiedliwości, albowiem w ten sposób następuje podkreślenie różnicy w pozycji ustrojowej asesora i sędziego, którym asesor może dopiero zostać.

Zasadniczą rolę w udzieleniu asesorowi tak zwanego ,,votum” pełnić ma, według opiniowanego projektu, nie tyle organ władzy wykonawczej co Krajowa Rada Sądownictwa, której sprzeciw wobec mianowania spowoduje wygaśnięcie stosunku służbowego asesora niwecząc decyzję Ministra Sprawiedliwości. Poważne wątpliwości budzi jednak więc regulacja przewidująca automatyzm przy powierzaniu asesorom przez Krajową Radę Sądownictwa pełnienia obowiązków sędziego, w przypadku nie skorzystania przez Radę z uprawnienia do wniesienia sprzeciwu (zmiana art. 106i § 2 i 2b usp). Skuteczne wniesienie sprzeciwu – zgodnie z projektowanymi zmianami ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (zob. opinię SSP „Iustitia”: http://www.iustitia.pl/opinie/1582-opinia-zesp-u) – wymagałoby zgody obu izb Rady. W rezultacie izba zdominowana przez przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej mogłaby skutecznie blokować wniesienie sprzeciwu, pozbawiając tym samym przedstawicieli władzy sądowniczej jakiegokolwiek wpływu na wybór osoby, której zostanie powierzone sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Krajowa Rada Sądownictwa powinna podejmować uchwałę w przedmiocie powierzenia asesorowi pełnienia obowiązków sędziego także dlatego, żeby zarówno decyzja negatywna, jak i pozytywna, podlegała kontroli Sądu Najwyższego. Takiej regulacji wymaga wzgląd na konstytucyjną zasadę równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9.06.1998 r. (K 28/97), jeżeli prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach ma mieć charakter realny, to – zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – decyzje o przyjęciu do służby muszą zostać poddane kontroli sądowej. Rozwiązanie przyjęte w projekcie nie czyni zadość temu wymogowi, skoro odwołanie do Sądu Najwyższego przysługuje wyłącznie od sprzeciwu wyrażonego przez Krajową Radę Sądownictwa, a spod kontroli sądowej zostaje wyłączona decyzja o powierzeniu asesorowi obowiązków sędziego.

Zastrzeżenia budzi ograniczenie możliwości przeniesienia asesora sądowego do innego wydziału jedynie w wypadkach szczególnie uzasadnionych, nie wcześniej niż po roku pełnienia służby i tylko raz. To rozwiązanie ogranicza możliwość poznania przez asesora specyfiki pracy w poszczególnych wydziałach sądu. Z kolei osobom, które będą oceniały jego przydatność do służby ograniczy wiedzę o możliwościach asesora do wycinkowych tylko zakresów. Trudy służby sędziowskiej, które asesor - przyszły sędzia ma poznawać polegają na umiejętności orzekania w zakresie różnych gałęzi prawa, co szczególnie ujawnia się w mniejszych sądach. 

Negatywnie ocenić należy też rozwiązanie polegające na tym, że asesor sądowy nie będzie musiał ubiegać się o urząd sędziego w drodze konkursu (art. 2 pkt 5 lit. c i art. 7 pkt 10 projektu ustawy). Taka preferencja jednej z dróg dojścia do służby sędziowskiej stanowi dyskryminację innych kandydatów, którzy tryb konkursowy przejść muszą. Budzi też zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej. Istotą art. 60 Konstytucji RP (postrzeganego w doktrynie jako ekwiwalent prawa obywateli do partycypacji w sprawowaniu władzy publicznej) jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi mającemu pełnię praw publicznych prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Nie gwarantuje on ani przyjęcia do służby publicznej, ani pozostawania w niej niezależnie od wszelkich okoliczności, lecz ustanawia prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej i prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich (zob. wyroki TK z: 9.6.1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50; 14.12.1999 r., SK 14/98, OTK 1999, Nr 7, poz. 163). Ustawodawca ma swobodę w określeniu zasad i procedury naboru na konkretne stanowisko w służbie publicznej. Niemniej jednak „regułą powinien być dostęp do stanowisk w służbie publicznej w drodze konkursu przeprowadzanego na podstawie jasnych, określonych w ustawie kryteriów. Takie rozwiązanie odpowiada nie tylko wymogom sprawiedliwości, wykluczając arbitralność rozstrzygnięć, ale ponadto służy realizacji dobra wspólnego, umożliwiając nabór najlepszych kandydatów na poszczególne stanowiska w służbie publicznej. Ustawodawca powinien dążyć do coraz szerszego wprowadzania procedury konkursowej przy obsadzaniu stanowisk w służbie publicznej” (zob. wyrok TK z 29.11.2007 r., SK 43/06, OTK-A 2007, Nr 10, poz. 130). Przy uwzględnieniu powyższych warunków należy tworzyć jednakowe kryteria dla osób ubiegających się o objęcie urzędu sędziego, tak jak to miało miejsce dotychczas, gdy asystenci sędziów lub referendarze sądowi nie byli preferowani kosztem innych kandydatów i wszyscy podlegali procedurze konkursowej na takich samych zasadach. Projektowane rozwiązanie polegające na wyłączeniu spod tej procedury pewnej kategorii kandydatów (asesorów sądowych) dyskryminuje pozostałych i rodzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej.

III)  Jako pozytywne lub przynajmniej obojętne dla właściwego kształtu ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oceniamy propozycje zmian w jej następujących artykułach:

- 2§2a – sędziowie do zadań referendarskich są kierowani tylko wyjątkowo, gdy nie ma asesorów i referendarzy; regulacja ta nawiązuje do szczególnej pozycji ustrojowej sędziego; wskazuje na konieczność optymalnego wykorzystania zasobów sędziowskich w zakresie wymiaru sprawiedliwości i jest systemowo uzasadniona; na marginesie należy jednak zaznaczyć, iż także asesorzy sądowi, których status w sferze orzeczniczej ma odpowiadać statusowi sędziego, powinni jedynie wyjątkowo wykonywać zadania referendarskie; projektowany przepis  może być wykorzystywany do zapełniania przez asesorów „luk” spowodowanych brakiem wystarczającej ilości referendarzy i podtrzymywania fikcji odciążania sędziów przez poszerzanie kompetencji procesowych referendarzy;

- 11§2 – ograniczenie pełnienia przez asesorów funkcji przewodniczących wydziałów tylko do szczególnie uzasadnionych przypadków; propozycja ta wskazuje na różnicę ustrojową między sędziami, a asesorami, którzy jedynie pełnią funkcje sędziowskie (wykonują obowiązki sędziego w sferze orzeczniczej); jest ona zgodna z zasadniczym celem asesury wyrażonym w uzasadnieniu opiniowanego projektu, jakim jest przede wszystkim rozwój umiejętności orzeczniczych; projektowana regulacja zachowuje pewną elastyczność, gdyż uwzględnia ograniczenia kadrowe i organizacyjne.

- 11§5 – wykluczenie asesorów z funkcji zastępców przewodniczących.

- 16§5, 20 pkt 9  – likwidacja szczególnych wydziałów w SO Warszawa i umożliwienie ich tworzenia gdziekolwiek indziej.

- 20a§3 –  przekształcenie stanowiska asesorskiego w stanowisko sędziowskie z chwilą powołania zajmującego je asesora do pełnienia urzędu sędziego z mocy prawa, a nie decyzji MS; w uzasadnieniu projektu nie przedstawiono argumentów przemawiających za takim rozwiązaniem; wydaje się, iż chodzi o dalsze wzmocnienie stabilizacji pozycji asesora, stanowiącej istotny warunek zgodności asesury z Konstytucją.

- 22a§1 a – przydział asesora do wydziału według wyboru dokonanego przez niego w KSSIP.

- 37§7 – usunięcie wytyku administracyjnego z akt następuje z urzędu zamiast na wniosek.

 - 40§4 – usunięcie wytyku instancyjnego z urzędu zamiast na wniosek.

 - 41§1 – upoważnienie do wydania regulaminu w zakresie „sędziów i referendarzy pełniących funkcje kierownicze” zamiast „sędziów, referendarzy i asystentów pełniących funkcje kierownicze”.

- 45§3 – uprawienie aplikanta do prowadzenia czynności na rozprawie i posiedzeniu, w tym zadawania pytań świadkom o ile odbywać się będzie w obecności i pod nadzorem sędziego i w najprostszych sprawach.

- 46§1 – w składzie innego sądu nie może być delegowany asesor.

- 57i§4 – uchylenie uprawnienia MS do określenia sposobu gromadzenia dokumentów w procesie nominacyjnym

- 61§1 p.6 – kandydat na sędziego tylko po egzaminie sędziowskim (obecnie  także po prokuratorskim)

- 61§1 p.7 - asesor sądowy może kandydować na wolne stanowisko sędziowskie po trzech latach zamiast po dwóch.

- 61§3 – brak specjalnych warunków dla kandydujących referendarzy (mogą kandydować na warunkach ogólnych).

- 61§4 i 6 – brak specjalnych warunków dla kandydujących asystentów (obowiązują ich warunki ogólne).

- 61§5 – wyłączenie specjalnych warunków dla kandydujących asesorów prokuratorskich.

- 61§7 – brak wydłużenia wymaganych okresów do nominacji przy niepełnym wymiarze czasu pracy.

- 75b§1 i 2 – MS informuje w BIP o zamiarze ogłoszenia wolnego a sędzia zainteresowany przeniesieniem może zgłosić wniosek o przeniesienie na to miejsce.

- 81§4 – przyjęcie mandatu karnego wyłącza odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego za wykroczenie; analogiczne rozwiązanie wprowadzono wcześniej w przypadku prokuratorów; zgłaszając wątpliwości co do zgodności z Konstytucją możliwości wyrażenia zgody przez sędziego na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej za wykroczenia drogowe SSP „Iustitia” wskazywało, iż brak wyraźnego wyłączenia odpowiedzialności dyscyplinarnej w razie przyjęcia mandatu może prowadzić do podwójnego karania za ten sam czyn; projektowana zmiana jest zatem ze wszech miar uzasadniona.

- 82a§2 – obligatoryjne szkolenie metodyczne po nominacji – tylko wg harmonogramu KSSiP.

- 93 §4 - zmiana dobra o tyle, że przewiduje odwołanie sędziego do SN w przypadku odmowy udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia; najpoważniejszym mankamentem obecnej - ale i projektowanej - regulacji jest to, że stan zdrowia sędziego ocenia MS występujący niejako w roli pracodawcy; tak nie powinno być; do dokumentów medycznych może mieć dostęp jedynie lekarz i sąd; o podstawie do urlopu zdrowotnego powinien decydować lekarz, a od jego orzeczenia powinno być odwołanie do komisji lekarskiej (zasada dwuinstancyjności).

- 94 §1 – realizacja postulatu zgłaszanego przez SSP ,,Iustitia”, aby sędzia w czasie procedury starania się o przejście w stan spoczynku nie był pozbawiony wynagrodzenia, gdy czas przerwy w pełnieniu służby trwał (w związku z chorobą) ponad rok.

- 95§3 – zwrot kosztów przejazdu przez sędziów także do ośrodków i wydziałów zamiejscowych; rozwiązanie to jest zgodne z postulatami SSP „Iustitia”, które od dawna sprzeciwiało się różnicowaniu sędziów pod tym względem, w szczególności z uwagi na szczebel sądu, czy jego strukturę; należy pozytywnie ocenić zrównanie sytuacji sędziów dojeżdżających do miejsca służbowego spoza swojego miejsca zamieszkania (czy jest to dojazd do Sądu, wydziału zamiejscowego, czy innej jednostki organizacyjnej).

- 131§5 – wszystkie zażalenia w dyscyplinarkach do sądu wyższego

- 147§1 – referendarze mogą pełnić funkcje we wszystkich sądach.

- 155ca§1 – przewidziano obligatoryjne szkolenie metodyczne dla nowego asystenta

- 177a – uchylenie możliwości przystąpienia przez MS do spraw sędziów ze stosunku pracy; obecne rozwiązanie jest wadliwe; przede wszystkim zaburza ono relacje pracownicze między sędzią a sądem – nie wiadomo, jaką rolę w tym układzie miałby pełnić MS; ponadto możliwość przystąpienia przez MS do każdej sprawy ze stosunku pracy sędziego może być instrumentem nacisku na sędziego (należącym do tzw. środków miękkich), niedopuszczalnego w kontekście konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów; uszczuplenie – choćby tak niewielkie - uprawnień MS (sprawującego nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi) należy ocenić pozytywnie.

 IV) Odnosząc się do pozostałych propozycji zmian ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych SSP ,,Iustitia” negatywnie opiniuje: 

1) zmianę art. 20a § 2 polegającą na rezygnacji z 30-dniowego terminu dla ogłoszenia przez MS wolnych stanowisk oraz wprowadzeniu kryterium zapewnienia stanowisk asesorskich dla aplikantów, jakie ma uwzględniać Minister Sprawiedliwości przy podejmowaniu decyzji przydzieleniu stanowiska do danego sądu, jego przekształcenia oraz zniesienia.

Konieczność zapewnienia prawidłowego biegu postępowań sądowych, a co za tym idzie realizacji konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, wymaga energicznego i sprawnego reagowania na zwolnienia stanowiska orzeczniczego. Takie sytuacje skutkują tym, że sprawy będące w toku oczekują na podjęcie czynności przez nowego orzecznika, który obejmie zwolnione stanowisko. Ilość spraw prowadzonych przez pozostałych sędziów zazwyczaj uniemożliwia im w takiej sytuacji podejmowanie dodatkowych czynności, bez szkody dla sprawności postępowania w sprawach objętych ich referatami. Z tego punktu widzenia proponowana zmiana zasługuje na zdecydowanie negatywną ocenę, przyczyni się bowiem do wydłużenia procedury związanej z zapewnieniem właściwej obsady sądów. Należy podkreślić, że Ministerstwo Sprawiedliwości dysponuje licznym i fachowym aparatem urzędniczym, ma zatem możliwość wywiązania się z ustawowego obowiązku bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego trzydziestodniowy termin wyznaczony Ministrowi Sprawiedliwości niejednokrotnie jest przekraczany, a zwłoka przyjmuje znaczne rozmiary:

http://www.iustitia.pl/images/pliki/wakaty%202016%2002.jpg

http://www.iustitia.pl/images/pliki/wakaty%202016%2003.jpg 

http://www.iustitia.pl/images/pliki/wakaty%202016%2004.jpg

Można zasadnie przypuszczać, że rezygnacja z terminu przewidzianego w art. 20a § 2 usp nie poprawi tej sytuacji.

W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska Stowarzyszenia w przedmiocie preferowanej w projekcie drogi dojścia do zawodu sędziego, konsekwentnie należy stwierdzić, że wzgląd na zapewnienie stanowisk asesorskich dla aplikantów, nie powinien stanowić ustawowej przesłanki decyzji w przedmiocie przydzielenia stanowiska do danego sądu, jego przekształcenia oraz zniesienia.

2) zmianę art. 20a § 2b polegająca na wyposażeniu Ministra Sprawiedliwości w kompetencje do kierowania wolnych stanowisk do konkretnego wydziału oraz zmianę art. 22 § 1 pkt 1c polegającą na pozbawieniu prezesów prawa do powierzenia asesorom funkcji i zwalania z ich pełnienia.

Zdaniem Stowarzyszenia o ulokowaniu etatów asesorskich w poszczególnych wydziałach powinien decydować prezes sądu, odpowiedzialny bezpośrednio za sprawne funkcjonowanie podległej mu jednostki. Jedynie opiniodawcza rola prezesa wydaje się w tym zakresie niewystarczająca. Powierzenie tej kompetencji organowi centralnemu rodzi ryzyko podejmowania decyzji oderwanych od realiów danej jednostki i na tyle mało elastycznych, aby możliwe było reagowanie na aktualne jej potrzeby. Niewątpliwie celem, jaki przyświeca tej regulacji, jest ochrona stabilizacji zatrudnienia asesora (w konkretnym wydziale), jednakże nie powinien to być cel nadrzędny nad potrzebą zapewnienia prawidłowego toku i sprawności postępowań sądowych.

Stowarzyszenie zwraca uwagę, że proponowana zmiana wpisuje się w obserwowaną od lat tendencję ograniczania autonomii administracyjnej sądów, będącej niezbędnym elementem ich „oddzielności”, „odrębności” i „niezależności”. Piastuni władzy sądowniczej (sędziowie) zostali  pozbawieni w istotnym zakresie możliwości oddziaływania na funkcjonowanie sądów. Jest to dotkliwe zwłaszcza dla prezesów sądów, którzy ponoszą odpowiedzialność za działanie sądów. Obecnie mają oni iluzoryczny wpływ na funkcjonowanie administracji sądowej, od której w oczywisty sposób zależy efektywność wymiaru sprawiedliwości i zdolność do wykonywania obowiązków sędziowskich.

Z tych samych powodów należy negatywnie ocenić zmianę prowadzącą do wyłączenia możliwości powierzenia asesorom przez prezesa sądu pełnienia funkcji i zwalania z ich pełnienia.

3) zmianę art. 37c § 5 polegającą na uchylenie zakazu dwóch wizytacji z rzędu przez tego samego wizytatora.

Zdaniem Stowarzyszenia aktualne rozwiązanie, zgodnie z którym ten sam sędzia wizytator nie może przeprowadzać dwóch kolejnych wizytacji tego samego wydziału jest rozwiązaniem prawidłowym. Prowadzi ono do zobiektywizowania działań nadzorczych. Poddanie pracy wydziału badaniu różnych osób pozwala na weryfikację dokonanych ocen i sprzyja ich wszechstronności. Dlatego też proponowana zmiana nie zasługuje na poparcie.

4) zmianę art. 73 § 3 polegającą na wyposażeniu Ministra Sprawiedliwości w uprawnienie do zaskarżenia decyzji KRS w sprawie wcześniejszego spoczynku.

Stowarzyszenie sprzeciwia się regulacji prowadzącej do przyznania Ministrowi Sprawiedliwości kolejnej kompetencji, dzięki której bezpośrednio oddziałuje on na sytuację sędziego. Nie powinno budzić wątpliwości, że największe ryzyko nacisków i wpływu na określony sposób realizacji wymiaru sprawiedliwości, w tym także na treść orzeczeń sądowych, stwarza władza wykonawcza, czy szerzej władza polityczna. Stąd jej przedstawicielom nie powinny być powierzane żadne kompetencje władczego oddziaływania na sytuację i status poszczególnych sędziów, zwłaszcza gdy takie oddziaływania mają charakter zupełnie arbitralny. Tymczasem Minister Sprawiedliwości wyposażony został w szereg kompetencji władczego oddziaływania na sytuację sędziego. Mowa o kompetencji do:

- złożenia wniosku o przeniesienie sędziego w stan spoczynku w warunkach określonych w art. 71 § 2 -3 usp oraz odwołania od decyzji KRS w sprawach przeniesienia sędziego w stan spoczynku,

- przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe w warunkach określonych w art. 75 § 3 usp (jakkolwiek taka decyzja jest zaskarżalna, to jednak wobec stanowiska SN wyrażonego w uchwale 7 sędziów z dnia 17.7.2013 r., III CZP 46/13, o jej skuteczności od chwili jej podjęcia i doręczenia zainteresowanemu sędziemu, ochrona ta może przybrać charakter iluzoryczny, zaś samo uprawnienie stanowić istotny środek nacisku – zob. Paweł Pośpiech, jw.),

- delegowania sędziego do pełnienia obowiązków lub czynności administracyjnych oraz arbitralnego i bez uzasadnienia odwołania sędziego z delegacji (art. 77 – 78a usp),

- wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, naukowo – dydaktycznym lub naukowym przez prezesa sądu apelacyjnego lub okręgowego (art. 86 § 5 usp),

- udzielania sędziemu płatnego urlopu dla poratowania zdrowia (art. 93 § 3 usp),

- szeregu czynności w ramach postępowania dyscyplinarnego (art. 114 § 1 usp, 121 § 1 usp, 125 usp, 130 § 1 usp).

Przeciwko tej regulacji przemawia wzgląd na potrzebę zagwarantowania niezawisłości sędziowskiej, rozumianej m.in. jako niezależność sędziego od pozostałych władz, czynników politycznych itp. Niezawisły sędzia musi mieć poczucie wolności od jakichkolwiek nacisków, w tym zwłaszcza od nacisków przedstawicieli władzy wykonawczej. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z obowiązującą regulacją w tym przedmiocie, Ministrowi Sprawiedliwości przysługuje odwołanie od decyzji KRS w sprawach w których wniosek został złożony przez kolegium sądu albo przez Ministra Sprawiedliwości. Ponadto w każdej sprawie takie odwołanie przysługuje prezesowi właściwego sądu.

5) wprowadzenie art. 75b § 4 ustanawiającego zakaz składania wniosku o przeniesienie na inne miejsce służbowe po 3 latach od nieuwzględnienia wniosku.

W przedmiocie wniosku sędziego o przeniesienie na inne stanowisko służbowe decyzję podejmuje Minister Sprawiedliwości. Nie istnieją żadne uzasadnione powody które przemawiałyby za ograniczeniem możliwości składania takiego wniosku, skoro decyzja w tym przedmiocie ma charakter arbitralny. Ponadto, jak wynika z treści projektowanego art. 75b § 3 Minister Sprawiedliwości ma podejmować decyzję co do wniosku, uwzględniając racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego, potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów, a także okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku. Te zaś mogą ulegać nagłym zmianom. Dlatego też ograniczenie czasowe dla kolejnego wniosku stwarza zbędne i niczym nie uzasadnione bariery dla sędziego i sądów, wobec których taka zmiana może być pożądanym w danej chwili rozwiązaniem. 

Ponadto Stowarzyszenie Sędziów Polskich ,,Iustitia” także negatywnie ocenia propozycje zmian odnoszące się do następujących artykułów ustawy ustrojowej sądownictwa powszechnego:

- 11§2a – wykluczenie asesorów z funkcji przewodniczących wydziałów ksiąg wieczystych i rejestrowych.

- 22§1 p.1c – odebranie prezesom prawa do powierzenia asesorom funkcji sędziowskich.

- 31§1 p.4a – uchylenie uprawnienia kolegium do opiniowania kandydatów na asesora.

- 37§1 – uprawnienie asesora do sprawowania nadzoru wewnętrznego z upoważnienia prezesa.

- 57a§1 i 2 – asesor sądowy i prokuratorski nie dołącza wykazu spraw do wniosku o nominację.

- 57a§6 – asystent nie dołącza wykazu spraw do wniosku o nominację.

57b§1 i 6 – asesor sądowy wyłączony z oceny nominacyjnej.

- 57c i d – uchylenie oceny kwalifikacyjnej wobec referendarzy i asystentów.

- 57e – wyłączenie asesora prokuratorskiego z oceny kwalifikacyjnej.

77§4 – możliwość odwołania sędziego przez MS z delegacji także do KSSIP.

- 95§3 – zwrot kosztów przeniesionemu dyscyplinarnie, jeśli przeniesienie było niezawinione przez sędziego, co jest nacechowane sprzecznością.

- 149§1 p.5 – referendarzem można zostać także po ukończeniu aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej (obecnie po egzaminie).

- 151c – uchylenie możliwości przystąpienia referendarza do egzaminu sędziowskiego po 3 latach pracy.

- 155§7 – uchylenie możliwości przystąpienia asystenta do egzaminu sędziowskiego po 5 latach pracy.