Opinia Iustitii do projektu ustawy o komornikach sądowych

Stowarzyszenie Sędziów Polskich "Iustitia" opracowało opinię do projektu ustawy o komornikach sądowych (projekt z dnia 22 listopada 2016 r. - UD 146). Opinia została opracowana przez członków Zespołu ds. Prawa Cywilnego, a następnie przyjęta przez Zarząd Stowarzyszenia.

 

 I. Uwagi ogólne

Stowarzyszenie co do zasady pozytywnie ocenia przystąpienie do przygotowania nowej ustawy o komornikach sądowych, gdyż obecna ustawa utraciła wewnętrzną spójność i w części zdezaktualizowała się. Z uwagi na jej fundamentalne znaczenie dla systemu prawnego powinien być to akt kompleksowy, starannie przygotowany i gruntownie przedyskutowany w środowisku związanym z egzekucją sądową. Projektodawca zdecydował się na rozdzielenie materii objętej obecną ustawą o komornikach sądowych i egzekucji na dwa akty prawne: ustawę o komornikach sądowych oraz ustawę o kosztach komorniczych, do której uwagi Stowarzyszenie już przesłało. W niniejszej opinii kwestie dotyczące kosztów działalności egzekucyjnej nie zostaną poruszone. Oba projekty (i ich uzasadnienia) są bardzo obszerne. Projekt ustawy o komornikach sądowych zawiera także istotne zmiany dotyczące ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (dalej jako kpc) oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej jako usp). Z konieczności opinia koncentruje się na kwestiach dotyczących relacji sądu i komornika, zarówno ustrojowych, jak i procesowych. Jedynie punktowo, a czasami wręcz hasłowo, zostaną poruszone wybrane zagadnienia dotyczące ustroju egzekucji sądowej w pozostałym zakresie.  Nowa ustawa o komornikach stanowi istotną zmianę w zakresie dotychczasowego podejścia do statusu komornika sądowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w opinii Krajowej Rady Komornikach z dnia 16.12.2016 r. (dalej jako opinia KRK), iż przedstawiony projekt nie zmierza do podniesienia prestiżu zawodu komornika, lecz wyraźnie obniża rangę sądowych organów egzekucyjnych, wprowadzając daleko idące ograniczenia w ich funkcjonowaniu, poprzez rozbudowywanie systemu nadzoru i znaczne zmniejszanie źródeł finansowania. W zakresie przepisów ogólnych negatywnie należy ocenić powielenie istniejących zapisów co do zakresu zadań komorników bez dodatkowego uregulowania instytucji  protokołu stanu faktycznego, czy dokonywania doręczeń. Mogłoby to doprowadzić do ożywienia tych instytucji i wykorzystania tkwiącego w nich potencjału. Zastrzeżenia budzi propozycja wprowadzenia jawności oświadczeń majątkowych komorników (art. 23 ust. 6 u.k.s.). Można do tego uregulowania odnieść uwagi Stowarzyszenia dotyczące jawności oświadczeń majątkowych sędziów, w szczególności w zakresie objęcia oświadczeniem również majątku wchodzącego w skład małżeńskiej wspólności majątkowej komornika. Takie rozwiązanie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa komorników i członków ich rodzin. Projekt zakłada bardzo poważne ograniczenie uprawnień asesora komorniczego, w szczególności w zakresie czynności terenowych. Powstaje pytanie, jak takie radykalne ograniczenia wpłyną na przygotowanie asesora do samodzielnego prowadzenia kancelarii? Biorąc pod uwagę jednoczesne wprowadzenie ograniczeń w czasie zatrudnienia asesora, oparte na dyskusyjnym założeniu, że celem każdego asesora jest prowadzenie własnej kancelarii, widoczna jest tutaj niespójność projektu. Wydaje się, iż projektodawca zmierza de facto do wprowadzenia modelu opartego na tzw. samozatrudnieniu w zakresie czynności egzekucyjnych, poprzez maksymalne ograniczenie udziału asesorów, czy aplikantów. Jest to niestety działanie dość typowe dla naszego porządku prawnego i praktyki legislacyjnej oparte na zasadzie „ze skrajności w skrajność” - od wielkich kancelarii komorniczych nazywanych często „hurtowniami”, do małych jednostek, w których komornik będzie zdany sam na siebie. Wątpliwe jest, czy doprowadzi to do deklarowanego przez projektodawcę zwiększenia efektywności egzekucji sądowej.  

 II. Uwagi szczegółowe

1. Nadzór judykacyjny sądu oraz nadzór administracyjny prezesa sądu rejonowego

Przewidziany w projekcie system nadzoru nad komornikiem sądowym jest bardzo rozbudowany. Generalnie można wskazać, iż rozproszenie uprawnień nadzorczych pomiędzy różne podmioty, których kompetencje się krzyżują, może być nieefektywne, a wręcz szkodliwe. W projekcie wyróżnia się poszczególne rodzaje nadzoru, wskazując m.in.  na nadzór sądu nad komornikiem (nadzór judykacyjny – zob. art. 102 i 103 ustawy). Dotychczas dominował pogląd, iż sąd sprawuje nadzór judykacyjny nad czynnościami komornika. Projekt zakłada znaczne zwiększenie obowiązków prezesa sądu rejonowego w zakresie nadzoru administracyjnego. Wątpliwości budzi użycie w art. 109 ust. 1 ustawy określenia nadzór odpowiedzialny. Jest to co najmniej niefortunne biorąc pod uwagę, iż nadzór administracyjny jest sprawowany także przez inne podmioty. Szeroki zakres obowiązków nadzorczych prezesa sądu rejonowego, każe postawić pytanie o analizę możliwości organizacyjnych istniejących jednostek. Wymagać to będzie wzmocnienia organizacyjnego, a co za tym idzie kadrowego, oddziałów administracyjnych. Z uzasadnienia projektu nie wynika, aby zabezpieczono środki na ten cel. Chodzi zwłaszcza o gromadzenie i analizę przekazywanych przez sąd wszystkich zarządzeń wydawanych w trybie art. 759 § 2 kpc (zgodnie z projektowanym art. 103 ust. 2 ustawy) pod kątem stosowania środków nadzoru administracyjnego. Co więcej jest bardzo prawdopodobne, iż finalnie zwiększy się znacznie obciążenie pozaorzecznicze sędziów, szczególnie z wydziałów egzekucyjnych. Należy zwrócić uwagę na projektowany art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia oczywistego i rażącego naruszenia przepisów prawa, prezes sądu rejonowego, w drodze zarządzenia, odsuwa komornika od wykonywania czynności na okres do 30 dni. W tym okresie prezes sądu rejonowego wnosi do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie komornika ze stanowiska.  Brzmienie przepisu jest kategoryczne, co oznacza, iż w opisanym przypadku prezes musi odsunąć komornika. Użycie łącznika „i” sugeruje, że naruszenie musi być jednocześnie oczywiste, jak i rażące. Warto wskazać na rozróżnienie rodzaju naruszeń w art. 103 ustawy. W uzasadnieniu projektu nie podjęto nawet próby wyjaśnienia, jak należy rozumieć pojęcie niedookreślone „oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa”. Jest to bardzo ocenne i rodzi ryzyko błędów, czy też nadużyć. Wskazano natomiast, iż rozwiązanie to ma wzmocnić pozycję prezesa sądu rejonowego, jako „podstawowego ogniwa nadzoru administracyjnego”. Konsekwencje odsunięcia komornika od wykonywania czynności (nie sprecyzowano jakich, przez co należy rozumieć, że wszystkich) są bardzo poważne. Niewątpliwie będzie to powodować zakłócenie funkcjonowania kancelarii i może narażać komornika na straty. Nie przewidziano żadnej procedury odwoławczej, czy weryfikacyjnej, a jedynie obowiązek wystąpienia w ciągu miesiąca  od odsunięcia komornika do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie komornika.  W tym kontekście należy też wskazać na treść projektowanego art. 27 § 6 usp przewidującego, iż prezes sądu rejonowego może być odwołany przez Ministra Sprawiedliwości w przypadku rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych w zakresie nadzoru nad komornikami działającymi przy tym sądzie. Uzasadniona jest obawa, iż nie skorzystanie przez prezesa sądu z art. 20 ustawy, wobec uznania, że naruszenie komornika nie jest oczywiste i rażące, może być przyczyną odwołania prezesa przez Ministra Sprawiedliwości, który dokona odmiennej oceny. W efekcie może to prowadzić do pochopnego (asekuracyjnego) odsuwania komorników od czynności, co byłoby sytuacją bardzo niepożądaną. W art. 108 ust. 1 ustawy wskazano, że organy nadzoru administracyjnego, w tym MS, mogą zlecić  w każdym czasie każdemu sędziemu (upoważnionemu) przeprowadzenie wizytacji lub lustracji w określonej kancelarii lub zbadanie toku postępowania w konkretnej sprawie. Nie przewidziano możliwości odmowy sędziego, ani choćby takiego zastrzeżenia, jakie znalazło się w art. 109 ust.3 (sędzia „obeznany w sprawach egzekucyjnych”; na marginesie należy wskazać, iż nie wyjaśniono co to oznacza, w szczególności, czy jest to sędzia specjalista z zakresu egzekucji, czy zatrudniony w wydziale egzekucyjnym).  W art. 112 ust. 3 ustawy posłużono się określeniem „co najmniej czteroletnie doświadczenie orzecznicze w sprawach cywilnych i egzekucyjnych”. Użycie łącznika „i” budzi wątpliwości. Wydaje się, że wystarczające byłoby określenie „w sprawach egzekucyjnych”. Jeżeli zamiarem projektodawcy było uwzględnienie także sędziów mających doświadczenie orzecznicze w sprawach cywilnych nie będących sprawami egzekucyjnymi, to należało użyć łącznika „lub”. Wprowadzenie w ust. 5 tego artykułu ograniczenia, że ten sam sędzia wizytator nie może przeprowadzić dwóch kolejnych wizytacji tej samej kancelarii nie jest niczym uzasadnione. Wydaje się, że może być wynikiem braku zaufania do sędziego wizytatora. Niezależnie od tego jest to rozwiązanie bardzo niepraktyczne. Należy dodać, że ograniczeń zawartych w ust. 4 i 5 nie odniesiono do innych sędziów upoważnionych.

 2. Zmiany w kpc

Tytułem wprowadzenia należy wskazać, iż wiele zmian dotyczących prawa procesowego ma charakter porządkujący i niezbyt istotny. Poniżej zostaną przedstawione uwagi do wybranych zmian w kpc, które zasługują na szczególną uwagę:

Redakcja § 1 [1] dodanego do art. 346 § 1 [1] kpc budzi wątpliwości z uwagi na użycie sformułowania „ustalone przez sąd miejsce zamieszkania pozwanego”. Biorąc pod uwagę znaczenie miejsca zamieszkania w kodeksie cywilnym (miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu) wydaje się, iż w analizowanym przepisie powinna być mowa o adresie pozwanego. Przewidziany w art. 763 [1] § 1 kpc oraz art. 767 § 3 [2] kpc obowiązek komornika doręczania stronom i uczestników (nie będącym stronami, jak należy rozumieć) formularza skargi na czynności komornika budzi wątpliwości. Po pierwsze, może to stanowić „zachętę” do zaskarżania wszelkich czynności komornika. Po drugie, doświadczenia ze stosowaniem formularzy urzędowych w postępowaniu rozpoznawczym (zwłaszcza uproszczonym) są negatywne. W praktyce zamiast ułatwiać złożenie pisma procesowego, to często  formularze je utrudniają. Wydaje się, że model oparty na odformalizowanej w znacznym stopniu skardze na czynności komornika jest efektywniejszy, oczywiście przy założeniu ograniczenia praktyki odrzucania skarg z powodu braków, które nie stanowią przeszkody do nadania „sprawie ze skargi” dalszego biegu (por. art. 130 § 1 kpc). To jednak nie wymaga zmiany stanu prawnego.  W projektowanym art. 763 [2] k.p.c. nie przewidziano badania wniosku o wyłączenie komornika pod względem formalnym. W praktyce zdarza się, iż zachodzi wątpliwość co do charakteru złożonego pisma. W takiej sytuacji komornik powinien wezwać do uzupełnienia braków formalnych pisma na ogólnych zasadach, a nie przesyłać go do sądu. Bardzo poważne zastrzeżenia budzi projektowany art. 765 § 1[1] k.p.c. w zakresie, w jakim policjant obecny przy czynnościach egzekucyjnych może stwierdzić oczywiste naruszenie przepisów prawa przez komornika, uzasadniające podejrzenie popełnienia przestępstwa i może żądać od komornika natychmiastowego przerwania czynności. Przepis ten wprowadza „nadzór policyjny” nad czynnościami komornika, nie mieszczący się ani w nadzorze judykacyjnym, ani administracyjnym, ani samorządowym. W tym zakresie Stowarzyszenie podziela argumentację przytoczoną w uwagach prof. Ireneusza Kunickiego stanowiących załącznik do opinii KRK. Jest to rozwiązanie wadliwe systemowo i nie do zaakceptowania. Jako konieczne należy ocenić uproszczenie zasad właściwości miejscowej sądu do rozpoznania skargi na czynności komornika. Przepis zawarty w art. 767 § 1 zd. 4 k.p.c. („Jeżeli do prowadzenia egzekucji został wybrany komornik poza właściwością ogólną, skargę rozpoznaje sąd, który byłby właściwy według ogólnych zasad”) wywołuje znaczne rozbieżności w orzecznictwie. Alternatywą dla właściwości sądu, przy którym działa komornik (taki będzie skutek usunięcia ww. zdania), mogłaby być właściwość sądu, w którego okręgu dłużnik na miejsce zamieszkania lub siedzibę. Niewątpliwie to rozwiązanie ułatwiłoby dłużnikowi osobisty kontakt z sądem sprawującym nadzór judykacyjny. W dzisiejszych czasach kontakt taki w postępowaniu egzekucyjnym jest jednak rzadki i ma miejsce w zasadzie wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy. Wydaje się, iż biorąc pod uwagę postulat efektywności nadzoru nad komornikiem i jego czynnościami należy się opowiedzieć za modelem, w którym pełen nadzór judykacyjny (a więc zarówno w ramach rozpoznawania skarg na czynności komornika, jak i w trybie art. 759 § 2 kpc) a także podstawowy nadzór administracyjny na poziomie sądu rejonowego jest sprawowany w tym samym ośrodku. Dodany do art. 767 k.p.c. przepis § 6 wzbudził zastrzeżenia samorządu komorniczego. Obciążenie komornika kosztami postępowania wywołanego skargą na czynności komornika (w tym kosztami zastępstwa procesowego) stanowiłoby dla niego niewątpliwie poważną dolegliwość finansową. Z projektowanego przepisu nie wynika, czy sąd mógłby obciążyć komornika kosztami na rzecz obu stron. Istotnie możliwość obciążenia organu kosztami postępowania spowodowanego błędną decyzją nie była dotychczas znana w prawie polskim. W praktyce zdarzają się jednak sytuacje, gdy brak uzasadnienia dla obciążenia drugiej strony kosztami postępowania skargowego, pomimo iż skarga została uwzględniona. Może to dotyczyć także skarg na postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania egzekucyjnego – w tych postępowaniach komornik ma pozycję zbliżoną do uczestnika (może zaskarżyć postanowienie sądu). W takich sytuacjach sądy sięgają po art. 102 kpc w zw. z art. 13 § 2 kpc, przy czym odbywa się to „kosztem” skarżącego i może być rzeczywiście odbierane, jako niesprawiedliwe. Należy zauważyć, że projektodawca możliwość obciążenia komornika kosztami postępowania skargowego uzależnił od stwierdzenia oczywistego naruszenia prawa przez komornika, ale już nie rażącego. Należy zaaprobować usunięcie z art. 801 k.p.c. regulacji dotyczącej wezwania do innych wyjaśnień oraz wprowadzenie możliwości złożenia wykazu majątku na piśmie (art. 801[1] § 1 k.p.c.Przewidziane w art. 805 § 1 [1] k.p.c. pouczenie dłużnika o treści przepisów o graniczeniu egzekucji oraz o sposobie złożenia wniosku o ograniczenie egzekucji może w praktyce sprowadzać się do wręczenia dłużnikowi obszernego wydruku z treścią stosownych przepisów (m.in. art. 319, 787-787[2], 792, 829-838, 890 § 1[1], art. 1060, 1061, 1115 i 1115[1] k.p.c., a także przepisy zamieszczone w wielu innych aktach prawnych, w tym umowach międzynarodowych). Bez jakiegokolwiek komentarza lub wyjaśnienia przepisy te mogą być (i zwykle będą) dla dłużnika całkowicie niezrozumiałe. Brak urzędowego wzoru pouczenia będzie prowadził do znacznego zróżnicowania w tym zakresie.  Krytycznie należy ocenić wprowadzony w art. 809 [1] § 1 k.p.c. obowiązek utrwalania wszystkich czynności egzekucyjnych dokonywanych przez komornika poza kancelarią za pomocą urządzenia rejestrującego obraz i dźwięk. Tak sformułowany przepis obejmuje także licytacje nieruchomości przeprowadzane w sądzie. Wydaje się, iż w tym zakresie niezbędna powinna być zgoda sędziego (referendarza) nadzorującego licytację. Wątpliwości budzi zgodność projektowanego uregulowania z przepisami o ochronie danych osobowych oraz o ochronie dóbr osobistych, takich jak wizerunek osoby fizycznej. Jakiekolwiek utrwalenie obrazu i dźwięku powinno odbywać się z poszanowaniem tych przepisów i mieć charakter fakultatywny – w zależności od oceny komornika, za zgodą osób uczestniczących w czynnościach lub chociażby na wniosek jednej ze stron.  W uzasadnieniu projektu nie przedstawiono analizy kosztów wprowadzenia takiej regulacji, które musiałby ponieść komornik, a także zasad i kosztów przechowywania (w tym zabezpieczenia) sporządzonych nagrań. Nie jest znany projekt rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości określającego m.in. warunki techniczne sprzętu, zasad udostępniania i przechowywania nagrań.  Rozwiązanie to negatywnie wpłynie na sytuację ekonomiczną komorników, w stopniu który może ograniczyć ich działalność, czy wręcz doprowadzić do likwidacji wielu kancelarii. Pozytywie należy ocenić przeniesienie obecnej treści art. 825 pkt 2 k.p.c. do art. 824 pkt 5 k.p.c. Zmiana w art. 829 pkt 1 k.p.c. ma charakter precyzujący obecną treść przez przykładowe wskazanie przedmiotów urządzenia domowego. Wydaje się, iż ma ona charakter informacyjny i jest skierowana głównie do dłużników. Istotne znaczenie ma końcowa część tego przepisu, która wyłącza spośród ograniczeń egzekucji przedmioty, których wartość znacznie przekracza przeciętną wartość nowych przedmiotów danego rodzaju (urządzenia o podwyższonym standardzie). Pozytywnie należy ocenić zmianę art. 844 § 1 kpc. Dzięki tej zmianie właściwość ogólna komornika będzie co do zasady powiązana z miejscem zamieszkania (siedzibą) dłużnika. Do rozwiązania pozostanie problem właściwości komornika w sytuacji, gdy dłużnikiem jest podmiot zagraniczny, a majątek dłużnika znajduje się w Polsce. Bardzo dyskusyjny jest projektowany art. 845 § 2b k.p.c., przewidujący, iż komornik umorzy postępowanie w niezbędnym zakresie, jeżeli przedstawiono nie budzący wątpliwości dowód na piśmie, że zajęte ruchomości nie stanowią własności dłużnika. Jest to przykład dowodu negatywnego. W istocie chodzi chyba o przedstawienie nie budzącego wątpliwości dowodu na piśmie, że zajęte ruchomości stanowią własność osoby trzeciej. Jak się wydaje okoliczność ta powinna być wykazana na chwilę zajęcia.  Propozycja ta stanowi wyłom w zasadzie wynikającej z art. 804 kpc i zaburza relacje pomiędzy komornikiem, jako organem egzekucyjnym, a sądem, jako organem sprawującym nadzór judykacyjny. Co więcej proponowany przepis może prowadzić do iluzoryczności egzekucji z ruchomości. Wydaje się, iż propozycja ta jest w istocie motywowana jednostkowymi przypadkami nagłośnionymi przez media. Redakcja projektowanego art. 853 § 2 k.p.c. jest nieprecyzyjna. Oszacowania ruchomości zawsze dokonuje komornik – samodzielnie lub przy udziale biegłego. W zdaniu 2 i 3 § 2 powinno być wyraźnie wskazane, że chodzi o oszacowanie dokonane przez komornika bezpośrednio. Nie jest też jasne, czy komornik powinien doręczyć protokół oszacowania na podstawie opinii biegłego sporządzony w wyniku zastrzeżenia do oszacowania dokonanego bezpośrednio przez komornika w protokole zajęcia. Odpowiedź powinna być pozytywna.  W projektowanym art. 855 § 1b zd. 2 kpc zastrzeżenia budzi obligatoryjne obciążenie komornika kosztami związanymi „z nieuzasadnionym odebraniem dozoru” w razie uchylenia przez sąd postanowienia komornika o odebraniu dozoru. Jednoznacznie pozytywnie należy ocenić zmianę art. 1027 § 1 kpc

 3. Zmiany w USP

Pozytywnie należy ocenić propozycję utworzenia sieci wydziałów egzekucyjnych. Postulat powołania takich wydziałów w strukturze sądów rejonowych obecny jest w doktrynie od dawna. Przemawia za tym specyfika postępowania egzekucyjnego i potrzeba specjalizacji w tym zakresie.  Wątpliwości budzi projektowane brzmienie art. 12 § 1a pkt 5 lit. j) usp (bardzo szerokie w porównaniu z kazuistycznym wręcz ujęciem poprzednich punktów). Nie jest jasne, czy poza właściwością funkcjonalną wydziałów egzekucyjnych ma być pozostawiony nadzór nad egzekucją z nieruchomości. Wydaje się to nieuzasadnione biorąc pod uwagę, iż sprawy te są często bardzo złożone. Obejmują m.in. nadzorowanie czynności dłużnika zajętej nieruchomości lub zarządcy, nadzorowanie licytacji. Nie wydaje się racjonalnym rozwiązaniem, aby skargi na czynności komornika, dotyczące czynności w zakresie egzekucji z nieruchomości (m.in. opis i oszacowanie) należały do właściwości wydziałów egzekucyjnych, a bieżący nadzór nad egzekucją z nieruchomości, dający najpełniejszy obraz sprawy egzekucyjnej – do wydziałów cywilnych. W żaden sposób nie zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu projektu.  Mowa w nim o utworzeniu kilkudziesięciu silnych kadrowo wydziałów egzekucyjnych (co najmniej jeden w każdym z okręgów sądów okręgowych). Nie wskazano jednak, w jaki sposób to wzmocnienie kadrowe ma nastąpić. Wobec powyższego założenie to należy traktować jako gołosłowną deklarację. Może to doprowadzić do wypaczenia słusznej idei, w sytuacji gdy powstaną przeciążone, niewydolne orzeczniczo wydziały, których sędziowie będą dodatkowo obciążeni obowiązkami w ramach licznych czynności nadzorczych (wizytacje, lustracje, badanie konkretnych spraw egzekucyjnych) zlecanych w szczególności przez prezesów sądów rejonowych.